Traducido por César Flores Unzaga
A lo largo del último medio siglo, diez millones de pobres en Latinoamérica han tomado espacios de tierra ilegalmente. Tales invasiones son usualmente seguidas por muchos años de lucha, durante los cuales estas comunidades se esfuerzan por construir un vecindario funcional con servicios básicos confiables. Eventualmente, algunos asentamientos llegan a conformarse como atractivas zonas de la clase trabajadora; que mirándolas hoy en día uno no podría adivinar cómo comenzaron. Aún cuando mucha gente se hace una idea de la Latinoamérica urbana, hay dos imágenes clásicas que comúnmente se repiten: muchedumbres de rudimentarios vendedores ambulantes apiñados en congestionadas calles, y las omnipresentes barriadas acordonando las ciudades mayores desde la periferia. No obstante, ambos estereotipos nos dicen muy poco acerca del impacto que tiene la economía informal en la vida urbana de los moradores de bajos ingresos.
Famosa por sus distritos, forjados enteramente como masivas invasiones ilegales de tierra, Lima, la ciudad capital del Perú, ofrece una ventana hacia perpetuo legado de la informalidad. Con una población de casi nueve millones, es la quinta ciudad más grande de la región y es frecuentemente vista como una caricatura lamentable de todo lo que está mal hecho dentro de la Latinoamérica urbana: desordenada, contaminada y pobre.1 Para ambos, residentes y observadores, Lima parece ser incapaz de superar estos obstáculos fundamentales, es el caso del constante arribo de migrantes pobres, situación que multiplica y complica los desafíos que deben enfrentar los líderes gobernantes.2
Aún una mirada a las calles del centro de Lima deja claro que muchos peruanos en pobreza permanecen insatisfechos con el status quo. Grupos de desempleados y personas de bajos ingresos protestan frecuentemente llenando las plazas a las afueras de los edificios gubernamentales. En un día ajetreado, por ejemplo, son tantas las organizaciones que marchan en protesta popular, que cada grupo debe esperar esencialmente en línea hasta que llegue su turno para poder demostrar.
Analizar los movimientos de masa en Perú es especialmente importante hoy en día, ya que como en Bolivia y Ecuador se presentan con expresión de multitudinarios a masivos, movilizaciones bien aprovechadas y de grandes titulares que en los últimos años han depuesto e instalado numerosos presidentes. En su trabajo sobre los movimientos sociales en estos tres países andinos, Donna Lee Van Cott pone en relieve uno de los más claros contrastes entre ellos: la presencia o ausencia de una fuerte identidad indígena como marco ideológico primario.3 En efecto, es difícil pensar en los millones de ecuatorianos y bolivianos movilizados recientemente, sin imaginarse de manera explícita un movimiento indígena. Pero en Perú—donde más del 45% de la población se identifica como indígena—todavía no he emergido tal movimiento.
Por esta razón, una organización peruana que constituye un caso de estudio convincente en este sentido es el Frente Unitario de los Pueblos del Perú (FUPP). Alrededor de dos tercios de sus 12,000 miembros son indígenas, sin embargo, de acuerdo Alcides Mejía, presidente del FUPP, ni los líderes ni integrantes del grupo han buscado todavía capitalizar en ello.4 Incluso delegaciones como las de Ayacucho, espacios conocidos por ser “semilleros peruanos” de movimientos indígenas, tampoco han enfatizado en su identidad étnica.
Un elemento adicional, recae en la trayectoria organizacional del FUPP, que ilustra los inmensos retos de cara a los movimientos urbanos, y cuyo ascendente éxito ilumina en alguna medida las limitadas pero importantes posibilidades de cambio en Perú.5 Fundado en 1998, el FUPP y su misión emergieron de numerosas familias endeudadas de la parte sur de Lima, las cuales crecieron frustradas por la incapacidad del gobierno de hacer valer una serie de leyes, aprobadas durante la presidencia de Alberto Fujimori.6 Estas leyes pretendían cancelar un conjunto de deudas incurridas en los años 80s y 90s, etapa en la que los moradores de barriadas en formación tomaron préstamos del gobierno para instalar infraestructura de electricidad y agua en sus casas.7
Aunque nunca completamente implementada, esta normativa fue previsiblemente de carácter popular dentro de la población pobre, y desde entonces ellos señalaron un reconocimiento tácito de que el Estado había fallado en proveerles a sus ciudadanos los servicios humanos básicos. Las leyes aprobadas por el Congreso y ratificadas por el Presidente con bombos y platillos, lograron poco—burocracia caótica y una cultura política de corrupción que en Perú se combinan con una desigual distribución de los beneficios. Muchos de estos primeros pobladores (o fundadores), que formaron o posteriormente se unieron al FUPP, fueron propietarios pobres, los cuales nunca recibieron ninguna clase de alivio a la deuda como se les había prometido.
A pesar de que las zonas en las que habitan los miembros del FUPP comenzaron como típicas barriadas—con paredes de cartón y conexiones eléctricas precarias—10 a 20 años de desarrollo creciente resultaron en vecindarios simples pero con casas permanentes y todos los servicios básicos. Además, aunque estas comunidades se fundaron en gran parte a través de invasiones ilegales de tierra, actualmente casi todos los miembros del FUPP poseen títulos que legalizan sus viviendas.
Sin embargo, esta no es una historia de movilidad ascendente. Aunque la mayoría de sus miembros han alcanzado un grado de estabilidad en lo que respecta a vivienda y empleo, dicha estabilidad es frágil. Si bien los integrantes del FUPP se encuentran rara vez en el ranking de los trabajadores informales más pobres, el subempleo y una economía incierta aún deja a muchos sin la capacidad de pagar las cuotas mensuales que suman alrededor de $4 por año. Asimismo, muchos miembros del FUPP viven bajo la constante amenaza de ejecuciones hipotecarias por parte del banco, en caso no hayan podido continuar con el pago de los altos intereses que estos préstamos originan.
Conversando en una asamblea del FUPP el año 2001, una miembro de Lima describió como a ella le había tocado, sobre un préstamo de $900, hacer pagos por intereses durante 15 años. Hasta ese momento, sus 180 pagos mensuales habían totalizado más de $5,000; pero todavía ella aún debía (debe) los $900 originales. De este modo, aunque los miembros del FUPP viven ligeramente en mejores circunstancias económicas que los sectores más pobres de Lima, aún permanecen pobres, entre el borde de una abnegada pobreza y una ligera “más estable” condición laboral y de vivienda.
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Villa el Salvador, en el cono sur de Lima, es el hogar de un tercio de los miembros del FUPP, además de albergar al “cuartel central” a nivel nacional de esta organización. El distrito comenzó en 1971 con una masiva invasión que convirtió un tramo vacío de desierto en una pequeña ciudad de 25,000 habitantes, casi de la noche a la mañana. A continuación en los siguientes 36 años, la población de Villa el Salvador creció a 350,000. En contraste con la caótica distribución de muchos otros distritos fundados por invasión, Villa es conocido por sus avenidas en forma de cuadrículas, su organización por sectores urbanos y sus vecindarios. Este orden, sin embargo, coexiste con persistentes invasiones de terrenos, las cuales frustran a los planificadores urbanos y complican los esfuerzos por entregar servicios básicos a todos. Incluso en el 2007, el ascendente crecimiento de Villa estuvo conducido exclusivamente por invasiones ilegales.
Esta caótica yuxtaposición de invasiones dentro de un distrito ordenado, determina también la reputación de Villa el Salvador alrededor del crimen y la seguridad ciudadana. A pesar que Villa es generalmente más seguro que otros distritos pobres, su conocida fama como centro de invasión de terrenos contribuye a una frecuente e injustificada percepción de que es un lugar peligroso para vivir o visitar. Para ser claros, los barrios pobres en Villa son escenarios de más robos, asaltos e incendios premeditados que los distritos de clase media limeños, pero en general Villa no tiene nada de las imágenes de crimen y violencia popularizadas en filmes como el brasileño, Ciudad de Dios.
Estudios de Lima respaldan la observación que, en comparación con otros distritos donde predominan los vecindarios fundados por invasión, Villa el Salvador es un ejemplo excepcional de robusta participación política y compromiso con la democracia tanto a nivel municipal como a nivel de barrios, dentro de los cuales miles de sus residentes sirven como representantes electos en innumerables comités de base. Al mismo tiempo, dentro de los vecindarios del distrito, los modelos de desarrollo habitacional y la persistencia de altos niveles de penurias económicas hacen eco de patrones similares también hallados en otros distritos fundados por invasión como es el caso de Comas en el norte de Lima, El Agustino en el este, y Villa María del Triunfo, adyacente a Villa el Salvador.8
Los objetivos centrales del FUPP emergen de su congreso nacional en 1998, cuando cientos de delegados se reunieron para expresar sus motivos de queja contra el gobierno y construir una coalición. Surgió una notable y enfocada agenda, caracterizada por un núcleo de cuatro objetivos: (1) suspender la ejecución de hipotecas por no cumplimiento en los pagos de préstamos efectuados para la instalación de una infraestructura de servicios; (2) cancelación de las deudas al Banco de Materiales y otras agencias del gobierno; (3) concesión de créditos tributarios a las víctimas de excesivas cuotas impuestas por el Banco de Materiales, varias municipalidades, y otras agencias de gobierno; y (4) reembolso de cuotas pagadas al Fondo Nacional de Vivienda (FONAVI) para la construcción de infraestructura que nunca fue construida o fue instalada y pagada en último efecto por el mismo propietario, y no por FONAVI.
Los detalles de la agenda del FUPP distinguen al grupo de cientos de otros movimientos populares en Perú. Mientras que la mayoría de las demandas de estos movimientos cambian, en un mes, de pavimentar sus calles a instalar alcantarillados de agua al siguiente, el FUPP se ha mantenido consistente con sus cuatro puntos de agenda por casi una década.9 Más aún, cabe añadir que los miembros del FUPP viven en vecindarios que ya están en su décimo e incluso vigésimo año de desarrollo, y su relativo éxito, unido a su lista de objetivos, ha contribuido a la impresión que oficiales del gobierno se han formado sobre la alta sofisticación del FUPP.
Aunque demandar desembolsos por parte del FONAVI pueda ser la meta más ambiciosa del FUPP—obtener pagos en efectivo del gobierno puede ser casi imposible—la demanda por créditos tributarios compensatorios es de lo más inusual, sobre todo si se toma en cuenta que los miembros del FUPP son tan pobres que por lo general pagan pocos impuestos. De acuerdo a los líderes de la organización, incluso los impuestos más modestos constituyen una significante carga para muchas de las familias del FUPP, las cuales a veces asisten a las reuniones incluso sin comida encima. Los líderes de la organización también creen que pedir por créditos tributarios es una astuta movida en sus relaciones dentro del ámbito público, ya que esto retrata a sus miembros como ciudadanos trabajadores–pagadores de impuestos.
Los objetivos del FUPP nunca fueron enmarcados en relación a la identidad indígena de la mayoría de sus miembros. En entrevistas, los líderes y miembros del FUPP exhibieron tener conciencia sobre el racismo y discriminación en contra de los peruanos de piel más oscura, pero aún así escogen transmitir sus demandas y quejas en un ámbito exclusivamente económico. Ellos ven a las movilizaciones contemporáneas en Bolivia y Ecuador como un hecho de inspiración, pero no encuentran razón para invocar la etnicidad dentro de su propia lucha.
Para perseguir su ambiciosa agenda, los miembros del FUPP emplean un conjunto de cuatro tácticas mezcladas que involucran los siguientes aspectos: marchas de protesta, mecanismos de lobbying por parte de sus militantes, activo proselitismo entre los miembros, y bajo costo propagandístico. Vista como la estrategia más importante y exitosa, las marchas de protesta bien organizadas han sido por largo el principal producto de la actividad del FUPP. Entre 1998 y el 2007, el FUPP se movilizó casi 30 veces, con un promedio de tres marchas por año, cada una de las cuales atrajo entre 1,000 y 4,000 participantes. El blanco de estas movilizaciones incluyó puntos como el Congreso, el Palacio Presidencial, el Ministerio de Vivienda, y más frecuentemente, el Banco de Materiales. Los miembros del FUPP generalmente convergen en un solo lugar objetivo dentro de Lima, pero a veces emprenden múltiples marchas simultáneas, por ejemplo, en contra de diferentes sucursales del Banco de Materiales ubicadas a lo largo de todo el Perú. Frecuentemente estas marchas no dan como resultado ganancias inmediatas, pero a comienzos del 2002, algunas de ellas forzaron con éxito a algunas agencias del gobierno a sostener reuniones de diálogo con el FUPP.
Aunque el FUPP trató originalmente de ejercer presión contra los funcionarios y burócratas del gobierno a través de los canales tradicionales, la mayoría de estos rehusaron a reunirse y se mantuvieron evasivos contra los dirigentes del FUPP. Al menos dos miembros del Congreso (uno del partido Perú Posible de Alejandro Toledo y otro del APRA de Alan García) han trabajado con el FUPP, pero ninguno fue capaz de progresar en la agenda del grupo. Determinados a reunirse con los “hacedores de política” del Banco de Materiales, el FUPP desarrolló la estrategia de mantener de “rehenes” a los edificios del gobierno y bancos hasta que a sus delegaciones les fuera permitido ingresar y reunirse con los funcionarios.10 Tales reuniones de negociación (al menos cinco de ellas en el período 2002–07) han sido productivas. A pesar de que el catalizador de cada uno de tales encuentros fue una perturbadora muchedumbre de miles cercando un edificio y (al menos inicialmente) no aceptando la salida de empleados o clientes, los reuniones conseguidas semejaban fuertemente una rutinaria sesión de lobbying, con el presidente del FUPP, abogados, y otros delegados presentando documentos legales y reuniéndose por una hora o más con los funcionarios.
Estos encuentros han producido ganancias crecientes. Aunque el FUPP nunca ganó todas sus demandas, cada una de estas reuniones resolvió un número pequeño de casos individuales, en los cuales o ciertas deudas fueron halladas de haber sido pagadas o era probado concluyentemente que FONAVI no había hecho nada en relación a los servicios por los que se había pagado. El efecto acumulado de estas ganancias fue mínimo—quizás 1% de todos los miembros del FUPP han resuelto sus deudas—pero el hecho de que el FUPP parezca ganar algo en cada uno de los encuentros preserva el entusiasmo de sus miembros. Además, los dirigentes del movimiento creen que muchos de sus integrantes ya habrían perdido sus casas sino fuera por la campaña en curso llevada por el FUPP. Aunque es difícil calcular a cuántas casas de militantes, debido a la presión del FUPP, se las ha logrado retirar o retrasar dentro del proceso de ejecución hipotecaria, este aspecto de la lucha termina siendo, no obstante, un punto importante para congregarse.
Las dos últimas tácticas del FUPP incluyen alcance comunitario y modestas campañas de relaciones públicas. Los miles de miembros reunidos en la organización, desplegados en muchos distritos de Lima y provincias del Perú, siempre están a la búsqueda de nuevos reclutas. El presupuesto del grupo, sin embargo, indica que casi todos los fondos son gastados en las marchas de protesta (por ejemplo, alquiler de buses, publicidad), mientras que alcance comunitario era transmitida de boca en boca. La propaganda no apuntaba a incrementar el número de asistentes en las protestas, sino que era mínima, considerando los costos tan altos para fotocopiar extendidamente panfletos y otros documentos. Ocasionalmente el FUPP recibe cobertura abierta y “gratuita” por parte de la radio y TV—de manera particular el día en que sucede una movilización de importancia.
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Varias percepciones pueden ser recogidas al examinar la historia, objetivos y tácticas del FUPP. Primero, aunque la decisión del grupo de no capitalizar su identidad indígena puede ser vista como una oportunidad desperdiciada, los éxitos limitados pero significantes por parte del grupo sugieren que en el contexto urbano de Lima, puede haber beneficios a través de una identidad que busca una mayor inclusión en sus miembros, pero basada sobre todo en factores económicos más que en factores étnicos. Segundo, aunque Perú no está en la misma categoría que Bolivia o Ecuador en términos de movilizaciones nacionales de amplias magnitudes, el alcance demográfico que tiene el FUPP—a lo largo de diversos distritos de Lima y otras provincias—muestra que la construcción de coaliciones a nivel nacional en Perú es posible. Tercero, mientras que los éxitos de la organización han sido silenciosamente modestos, ellos han sido logrados con recursos increíblemente limitados, reflejando una enérgica y motivada base de miembros que luchan por el pago de cuotas de $4 al año.
Estas son señales prometedoras para otros movimientos populares urbanos en Lima y otras ciudades de Latino América. Si bien no deben exagerarse los logros del FUPP, su principal victoria recae en haber podido desarrollar una robusta base de participación e innovativa combinación de tácticas, que mantienen la esperanza en el futuro. Sólo queda por ver si el FUPP conseguirá en última instancia triunfar sobre su más substantiva meta, cancelar la deuda de todos o la mayoría de sus miembros.
1. De acuerdo al censo del 2005 en Perú, el área metropolitana de Lima es hogar de 8.6 millones de personas (incluyendo los 800,000 habitantes del puerto del Callao). En un país con más de 28 millones (según estimados del 2006), Lima comprende un tercio de la población nacional (Instituto Nacional de Estadística e Informática).
2. En Lima, el gobierno está altamente fragmentado, con jurisdicciones confusas y frecuentemente sobrepuestas entre las propias agencias de gobierno. Su estructura es similar a la de un área metropolitana en los Estados Unidos que incluye una docena de pequeñas ciudades; Lima está dividida en 43 distritos (más seis distritos de la adyacente ciudad del Callao), cada una con su propio alcalde electo y consejo distrital. Lima también es regida por un gobierno metropolitano electo, pero dominado por el Estado. Ver Henry A. Dietz y Martín Tanaka, “Lima: Centralizad Authority vs. the Struggle for Autonomy,” en David J. Myers y Henry A. Dietz, eds., Capital City Politics in Latin America (Lynne Rienner, 2002), pp. 193-225.
3. Ver Donna Lee Van Cott, From Movements to Parties in Latin America: The Evolution of Ethnic Politics (Cambridge University Press, 2005).
4. Cada “miembro” es considerado cabeza de hogar, si es que se toma en cuenta a los cónyuges y adultos jóvenes, el número actual de miembros del FUPP excede los 12,000.
5. Para preparar el siguiente caso de estudio (FUPP) he levantado tres tipos de data: (1) Los archivos del FUPP, que incluyen documentación legal, documentos internos, nuevos recortes periodísticos, y propaganda; (2) mis propias observaciones de las reuniones y movilizaciones del FUPP en el 2001-02; y (3) entrevistas con los líderes y miembros del FUPP, tanto como con funcionarios del gobierno y dirigentes elegidos en Lima el 2001, 2002, 2005, y 2007. Conduje todas las entrevistas con excepción de la más reciente con el presidente del FUPP Alcides Mejía el 2007. Esta fue realizada y transcrita por mi investigador asociado, Jesús Valencia. Otras personas claves a las que se entrevistó incluyen al tesorero del FUPP Julio Polo Burga y al fundador de Villa el Salvador Michel Azcueta. Por razones de espacio, no es posible mencionar toda la lista de entrevistados aquí.
6. Para lectores familiarizados con Lima, las bases del FUPP se localizan en los distritos de Chorrillos, San Juan de Lurigancho, San Juan de Miraflores, Villa el Salvador, y Villa María del Triunfo, así como la ciudad del puerto del Callao. El FUPP también atrae miembros de pequeñas ciudades en las provincias de Arequipa, Ayacucho, Cajamarca, Cuzco, Huánuco, La Libertad, Lambayeque, y Moquegua.
7. La racionalidad del Estado para cada una de estas leyes fue la de proveer de un alivio a los deudores en extrema pobreza, pero dada la enorme irregularidad para su implementación, algunos vieron esta legislación como un notorio esfuerzo por comprar votos.
8. Varios ejemplos de participación política en la historia de Villa el Salvador aparecen en Henry Dietz, Urban Poverty, Political Participation, and the State: Lima, 1970-1990 (Berkeley: University of California Press, 1998).
9. Desde 1998 al 2007, los documentos y propaganda del FUPP mencionaron esporádicamente otros objetivos, dentro de los que se incluye la reducción de las tarifas telefónicas, la creación de programas de gobierno para la formación de empleos, y la participación popular en las agencias del gobierno encargadas de operar diversos servicios. Todavía estos objetivos asemejan a una ventana sin horizonte –quizás se pretendía captar el ojo de manifestantes atraídos por estas demandas o era el resultado de una idiosincrasia por parte del FUPP de extensos y prolongados mítines en el marco de grandes reuniones en salones amplios. No obstante, si estas reuniones ocasionalmente trajeron consigo una miscelánea de nuevas demandas, está virtualmente claro que todos los recursos de la organización fueron dedicados al centro de la agenda que era la cancelación de las deudas.
10. El FUPP es una organización altamente confrontacional, pero rechaza la violencia. En una asamblea del FUPP el 2002, un líder del movimiento propuso que los demostrantes cargaran garrotes como “defensa personal”, sin embargo, esta sugerencia fue desestimada por los asistentes por ser contraria a la historia del FUPP basada en un activismo no violento. Si bien el FUPP emplea tácticas controversiales, como el bloqueo de salidas y la negociación para permitir el libre tránsito hacia el exterior, ninguna de estas acciones ha traído como resultado alguna clase de heridos. En este sentido, el FUPP pone al límite su suerte con coherencia, y se vuelve atrás en el último minuto antes que las tensiones y refriegas con la policía estallen hacia una violencia declarada.
Paul Dosh es profesor asistente del departamento de ciencias políticas de Macalester College. Actualmente está escribiendo un libro sobre los movimientos populares urbanos en Perú y Ecuador.
