Este articulo fue publicado originalmente en ingles en la edición impresa de NACLA.
La denominada democracia participativa, profundización de la democracia, o participación para la inclusión de los excluidos a nivel local e, incluso, nacional, ha sido un elemento clave en el discurso de los gobiernos progresistas de Brasil, Uruguay, Ecuador, Bolivia y Venezuela entre otros. Sin embargo, la participación local considerada como un aprendizaje que enriquece la representación y donde existen múltiples ejemplos exitosos, no es potestad de los gobiernos progresistas; lo que sí es novedoso es su intento por trascender del nivel local al nacional, tal como lo propuso Hugo Chávez con el Socialismo del Siglo XXI.
La experiencia venezolana, que quizás sea la más relevante de los gobiernos progresistas, tuvo un alcance muy limitado debido a la ambigüedad constitucional en lo que respecta a la relación entre democracia representativa y participativa—la cual fue interpretada por el gobierno en la mayoría de los conflictos con la oposición como que la primera debía subordinarse a la segunda—, y a la falta de consenso en la praxis del proyecto chavista alrededor de los diferentes enfoques sobre la participación que se aplicaron en el nivel local y nacional. El enfoque sobre la participación a nivel local-municipal que llamaremos gramsciano supone la compatibilidad entre la democracia representativa y la participativa mientras que a nivel nacional se propuso un enfoque que llamaremos leninista-ortodoxo y que plantea la participación protagónica “del pueblo” a nivel nacional como un substituto de la democracia representativa local y regional. Esta dualidad de enfoques, que se interpretaron como etapas necesarias y consecutivas para lograr el Socialismo del Siglo XXI, desencadenó múltiples conflictos que, junto con otros factores, lo hicieron inviable.
De la descentralización a los presupuestos participativos
En 1989, bajo el gobierno de Carlos Andrés Pérez del partido Acción Democrática, se aprobaron las leyes de descentralización a nivel local y nacional, con la intención de responder a las demandas de mayor participación por parte de la sociedad civil. Las leyes también buscaron neutralizar los graves conflictos como el Caracazo, ocurridos en febrero de 1989 contra el paquete de medidas económicas neoliberales decretado por el presidente Pérez, el cual llevó al intento de golpe de Estado de 1992, liderado por Hugo Chávez.
Como resultado de la descentralización, y siguiendo los lineamientos de las experiencias seminales de Porto Alegre y Montevideo, una década antes que Hugo Chávez llegara al poder, algunos gobiernos locales implementaron los presupuestos participativos y otras formas participativas de gestionar los recursos públicos, tanto en municipios de izquierda (Ciudad Guayana y Caracas) como en otros que no eran de izquierda (Chacao y Petare).
A pesar que los primeros proponentes del presupuesto participativo fueron gobiernos locales de izquierda, el presupuesto participativo no tiene un origen ideológico. Pues fue el resultado de las políticas de descentralización promovidas por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) en América Latina, las cuales se implantan a partir de los años 80 del siglo pasado, como consecuencia de la crisis económico-financiera resultante del agotamiento del modelo de desarrollo económico y de la crisis de legitimidad política.
En Venezuela, la descentralización estimuló nuevas formas de articulación entre el estado y la sociedad civil, circunscribiendo al espacio local la resolución de algunos conflictos que afectaban la gobernabilidad general. Por ejemplo, el presupuesto participativo fue una herramienta de gestión participativa en el Municipio Chacao del Área Metropolitana de Caracas (uno de los más ricos del país) bajo el gobierno la alcaldesa Irene Sáenz (1993-1998), quien ganó las elecciones locales apoyada por una coalición de partidos tradicionales. También se implementó en otros municipios del Área Metropolitana de Caracas como el Municipio Sucre. Estos casos fueron limitados en su alcance pues se redujeron a participar en la distribución de un porcentaje muy pequeño del presupuesto local.
En contraste, las experiencias de los gobiernos de izquierda como la del Municipio Caroní de Ciudad Guayana bajo la alcaldía de Clemente Scotto (1993-1998) y la Alcaldía de Caracas con Aristóbulo Istúriz (1993-1995), ambos miembros para esas fechas de la Causa Radical, lograron involucrar a la población en tareas más allá del presupuesto, como la vigilancia o contraloría social de la gestión gubernamental, el rescate de la historia del barrio y de la identidad de sus pobladores, la definición de la comunidad socio-territorial y la elaboración de los mapas socio-espaciales que la delimitan. Sin embargo, al igual que con los presupuestos participativos bajo gobiernos locales no progresistas, la noción de participación y las transferencias de recursos y de poder desde el gobierno local, estuvieron limitadas por la Constitución de 1961 de carácter eminentemente representativo y por las leyes descentralizadoras de 1989-1990, en las cuales se fundamentaron.
La participación en tensión con la representación
Con la llegada de Hugo Chávez al poder, el discurso sobre la gestión local enfatizó la democracia participativa y protagónica en todos los niveles y se institucionalizó una extensa red de instancias entre las que destacan: los consejos locales de planificación pública y los consejos comunales a nivel micro-local y local, y las comunas, a nivel supra-local.
Los Consejos Locales de Planificación Pública (CLPP), los cuales están inscritos en la Constitución Bolivariana de 1999 y normados a en la ley de 2002, fueron uno de los primeros mecanismos de descentralización para la participación ciudadana en el ámbito municipal. Se les consideró como un instrumento para motorizar la planificación participativa y promover el proceso de descentralización en el ámbito local. Cuentan con mecanismos de participación directa e incorporan el principio de la corresponsabilidad de la sociedad civil en la gestión local y formas mixtas de participación donde interactúan el Alcalde, los Concejales, las Juntas Parroquiales y las organizaciones ciudadanas. A pesar de su alto potencial para la participación de la sociedad civil, de la pluralidad socio-política y de su capacidad para combinar fluidamente los mecanismos de la democracia representativa y participativa, tuvieron corta vida debido al rechazo de los alcaldes y concejales; además, fueron dejados de lado con la creación de los consejos comunales que el presidente Chávez promovió e institucionalizó en 2006, porque se solapaban sus funciones.
Al igual que los CLPP, los consejos comunales tienen un basamento constitucional y originalmente formaron parte de éstos. Los consejos comunales se multiplicaron en toda la geografía nacional erigiéndose en la instancia participativa más importante para la gestión local. En una primera etapa, se les asoció con la descentralización y se definieron como instancias para la participación en la planificación y gestión de los recursos para mejorar el entorno. Se concretaron tanto en los barrios populares como las urbanizaciones de clase media; tenían voz propia y podían participar, junto con otras organizaciones sociales, en la elaboración del presupuesto y en la gestión municipal. De forma similar a otras experiencias progresistas latinoamericanas como Porto Alegre o Montevideo, privó la concepción de participación gramsciana o compatible con la representación en su relación con el municipio pues la última decisión se legitimaba vía la democracia representativa o a través de los concejales o representantes de los partidos políticos, elegidos mediante el voto.
A raíz de su institucionalización en 2006, los consejos comunales se separaron de los CLPP y se vincularon directamente con la Comisión Nacional Presidencial del Poder Popular encargada de estimular la participación de las comunidades organizadas, alejándose así del modelo descentralizador de la gestión pública. La nueva ley de 2009, que sustituyó la del 2006, los definió como el sujeto protagónico para la gestión y el mejoramiento de su entorno y como un instrumento para la construcción del poder popular y del modelo socialista. Este cambio de concepción y su definición socialista hizo que a partir de 2009, los consejos comunales tendieran a homogeneizarse ideológicamente a favor de Chávez, y a excluir a los oponentes. A diferencia de las experiencias de Porto Alegre y de Medellín, entre otras, donde se dio un mayor pluralismo, los análisis que hemos realizado muestran que los consejos comunales monopolizaron la representación de la pluralidad de las organizaciones sociales preexistentes, las cuales fueron integradas de forma subordinada.
Otra gran diferencia con la mayoría de las experiencias latinoamericanas es que además de participar en el presupuesto participativo y en otras actividades dentro del municipio, los consejos comunales podían recibir financiamiento directo del ejecutivo nacional, regional y local para solventar sus necesidades y mejorar su entorno local; en ocasiones, tal financiamiento era cuantioso. Su homogeneidad ideológica y organizativa, en ausencia de mecanismos transparentes de contraloría social llevó a falta de transparencia y prácticas de corrupción. También hubo competencia con los concejos municipales por los recursos económicos dado que las fuentes principales de financiamiento de ambos eran similares, lo que significa que las transferencias hechas a los consejos comunales mermaban los presupuestos de los municipios. Su afinidad ideológica con el gobierno fomentó que, sobre todo en momentos de crisis política, fueran movilizados a su favor. Esta definición ideológica hizo que tendieron a homogeneizarse ideológicamente a favor de Chávez y a excluir a los oponentes.
Al igual que las experiencias progresistas latinoamericanas de Brasil, Uruguay, Argentina, Colombia y Chile entre otras, los consejos comunales constituyen instancias de participación importantes, que además pudieran enriquecer la representación en el ámbito local. No obstante, el centralismo, la dependencia del financiamiento gubernamental y los cambios en su rol y relación con el ente municipal, han llevado a conflictos de competencias y de recursos con los niveles locales y han impedido que se conviertan en el poder popular visionado por Hugo Chávez. Adicionalmente, no han tenido la capacidad para plantearse transformaciones que vayan más allá de lo comunitario y, en todo caso, lo micro-local.
Las comunas como substituto de la representación liberal
Con la radicalización del proyecto chavista, se diseña una “nueva geografía del poder” cuyos ejes son el concepto del Estado Comunal y las comunas para afianzar el poder popular y lograr las transformaciones del nivel local al supralocal o nacional. Después de que ésta propuesta fuera rechazada en el referéndum por la Reforma Constitucional a fines de 2007, fue incluida y aprobada por la Asamblea Nacional de mayoría chavista en el paquete de leyes sobre el poder popular, entre las cuales se encontraba la ley de las comunas.
La comuna es una instancia de autogestión y de participación directa con un modo de producción económico, socialista, territorial y soberano de propiedad social comunal que, al igual que los consejos comunales, cuenta con el financiamiento directo del gobierno. Dado que se conforma mediante la agregación de los consejos comunales adyacentes territorialmente, su mayor tamaño demográfico y ámbito de acción más extenso llevan a que la participación directa o democracia directa deba complementarse con el principio de la delegación por lo que el Estado Comunal resultaría de la agregación de comunas en federaciones, confederaciones y ciudades comunales. Las cifras sobre el número de comunas, al igual que la de los consejos comunales, resultan poco confiables. Según fuentes oficiales para el año 2019, existirían 3157 comunas y 48049 consejos comunales; sin embargo, gran parte de estas organizaciones es solo un registro en el papel ya que en la práctica no realizan las actividades que las definen y, según información cualitativa recabada en 2018-2019 del relato de los propios comuneros, las comunas activas en el país no pasarían de las 500.
Las comunas pueden expresarse en un espacio territorial más amplio que traspasa el nivel local-municipal e incluso regional y que contraría la ordenación territorial vigente en la constitución. Desde el punto de vista socio-político rompen con la posibilidad de compatibilizar la democracia representativa y participativa presente en la concepción gramsciana de la participación que orientó a los consejos comunales e incorporan una concepción leninista ortodoxa de la democracia a nivel nacional, que tal como se señaló, implica la eliminación de la democracia representativa a nivel local y regional y su substitución por la democracia comunal a nivel nacional. En la praxis, su constitución ha sido promovida directamente desde arriba por el Ministerio de Comunas, las alcaldías o las gobernaciones y, dado que la mayoría de los altos cargos en estas instituciones estaban en manos de miembros del partido oficial (PSUV), se han originado conflictos y tensiones con el gobierno, a pesar de la afinidad pro-gobierno de la mayoría de las comunas. Otras tensiones entre las comunas y el gobierno municipal y regional giran alrededor de su demarcación territorial, la cual vulnera el ordenamiento territorial constitucional vigente, y del solapamiento de funciones, debido a que no existe la delimitación de las tareas; todo ello, plantea dificultades para definir el grado de participación que puede tener una alcaldía o una gobernación.
La iniciativa comunal, tanto en su marco político como jurídico, ha fomentado algunas experiencias interesantes de autogestión, de economía solidaria y de alianzas comunales pero no ha logrado el impacto económico y político esperado al nivel nacional dado que, incluso, las comunas más avanzadas encuentran dificultades para lograr una total independencia económica. La permanencia de algunas comunas, sobre todo rurales, se debe a la utilización de estrategias duales; ya que participan como comuna y como parte de una plataforma más amplia regional y del movimiento comunero. Con la aguda crisis económica, y el recorte o suspensión de los recursos económicos que el gobierno otorgaba a estas organizaciones, las comunas, al igual que los consejos comunales, han tendido a desactivarse y en su mayoría han sido desplazadas por los Comités Locales de Abastecimiento y Producción (CLAP) – instancias asistenciales sin vocería participativa dedicados a la distribución discrecional o clientelar de alimentos.
Las limitaciones de la democracia local bajo el chavismo
A pesar de algunas experiencias puntuales exitosas, aunque limitadas en número, alcance y significación, los objetivos que debe reunir la democracia local no se han logrado a largo plazo con las organizaciones sociales creadas bajo el chavismo para la participación y gestión local y nacional y, en todo caso, sus logros han sido volátiles. En la actualidad, la mayor parte de los consejos comunales y muchas comunas se encuentran desactivadas por falta del financiamiento.
La participación y el desarrollo autogestionado a nivel local han sido muy limitados porque no se ha dado la cesión del poder por parte de la autoridad municipal. Además, la planificación y gestión local-municipal y nacional bajo el gobierno de Hugo Chávez y Nicolás Maduro, ha estado atravesada por profundas tensiones y contradicciones con respecto a la democratización y participación, la descentralización, la autonomía y el empoderamiento, la institucionalización, y la inclusión, entre otros factores.
Si bien los consejos comunales no lograron desplazar a los municipios e, incluso, en aquellos casos en que existía afinidad ideológica lograron trabajar conjuntamente, las comunas han disputado el poder político a los municipios desde su creación pues, tal como se formuló el Estado Comunal, comparten incompatibilidades estructurales. Tanto la comuna como el alcalde se sienten con legitimidad para competir y disputar poder; el alcalde por haber sido elegido por el voto popular y los mecanismos de la democracia representativa y los comuneros por haber sido elegidos por la comunidad organizada a través de mecanismos de democracia participativa. Tales conflictos van desde la demarcación territorial de la comuna, hasta la constitución y gestión de Empresas de Producción Social (que constituyen la unidad socio-productiva base en que se sustenta la comuna), pasando por el financiamiento y la transferencia progresiva de atribuciones.
Ante la carencia de organizaciones sociales de base que apoyaran el proyecto chavista, como fue el caso del peronismo en Argentina o del Partido de los Trabajadores en Brasil, las políticas de participación en la gestión local en la Venezuela bajo Hugo Chávez promovieron una extensa red social organizativa y una legislación especial con el objetivo de concretar el poder de la comunidad organizada, denominado, el Poder Popular. No obstante, la concepción de democracia participativa y su expresión en las políticas públicas del ámbito local y supralocal, fue transformándose de la concepción de la participación como complemento de la representación liberal (casos de los CLPP y los consejos comunales) a la participación como sustitución de esta representación liberal o electoral, como el caso de las comunas.
Las comunas, tanto en su marco político como jurídico, han fomentado algunas experiencias interesantes de desarrollos autogestionarios y de economía solidaria aunque encuentran dificultades para lograr una total independencia económica que alimente su desarrollo participativo. A pesar de que la mayoría de las comunas sirven más como círculos políticos del PSUV, el trabajo empírico confirma que alrededor de 30 por ciento tiene voceros activos defensores de la autonomía comunal, quienes participan en diferentes espacios de agregación. Se trata, por un lado, de espacios creados por los comuneros, como los corredores territoriales que suponen una articulación de comunas adyacentes y la Red Nacional de Comuneros que actúa como un movimiento social, los cuales funcionan como espacios de resistencia y de lucha por el reconocimiento de sus demandas y de su existencia como sujeto político autónomo; por otro lado, existen espacios creados por iniciativa del gobierno como los bloques estadales, las ciudades comunales y el parlamento nacional comunal que frecuentemente actúan más como apoyo al gobierno que como espacios de resistencia.
Más allá de las experiencias de los CLPP y de los consejos comunales amparados en la ley de 2006 (las cuales sintonizaban con la descentralización), se ha tendido a reforzar la participación sin descentralización. El proyecto de ciudad-estado comunal supone la concentración del poder y el desmantelamiento de la descentralización a pesar de que sin descentralización política y económica, resulta difícil, sino imposible, la democratización local y nacional y existe el peligro del autoritarismo.
Si la autonomía se entiende como diversificación de relaciones entre movimientos e institución (y no como la ausencia de relación), ésta debería evaluarse a través de la ampliación o no de la capacidad de agencia de las organizaciones sociales en la medida que se relacionan con el gobierno. Del análisis de las comunas se concluye que, salvo algunas excepciones, el tipo de relaciones que establecen con el Estado termina mermando su capacidad de agencia y, por tanto, de respuesta. Además, la actividad comunal se dificulta en presencia de un férreo control político por parte del partido político dominante (PSUV), o de los entes gubernamentales que otorgan el financiamiento, sean éstos los ministerios públicos, las alcaldías o las gobernaciones.
No obstante, las respuestas comunales a los conflictos con la autoridad municipal varían en función de la trayectoria de conformación y de sus redes institucionales y no institucionales. Los consejos comunales y, sobre todo, las comunas cuyos miembros han tenido una experiencia organizativa previa tienen a valorar mayormente la autonomía y son más confrontativos con los poderes públicos; además, mezclan una doble dinámica (bottom-up y top-down) para resolver conflictos en las relaciones con las instituciones. Por otro lado, las organizaciones comunitarias que mantienen un solo un tipo de vínculo y, sobre todo, si éste es con el ala más autoritaria del partido oficial, PSUV, muestran menos autonomía y no desafían tan abiertamente al gobierno municipal como las que mantienen múltiples vínculos.
Las organizaciones sociales para la participación se institucionalizaron mediante leyes especiales; sin embargo, a lo largo del periodo 2002-2019 se observa un proceso dual, de institucionalización y desinstitucionalización, mediante la creación de nuevas organizaciones y su yuxtaposición con las existentes. Este proceso ha contribuido a debilitar y quitar protagonismo a las figuras anteriores, aparte de obstaculizar la participación y desactivar el activismo existente. Adicionalmente, el gobierno se ha comportado de forma ambivalente con las comunidades organizadas en consejos comunales y comunas pues hay un marco legal favorable, existe financiamiento aunque sea limitado y se ceden espacios de participación; no obstante, concurren mecanismos que, en la práctica, desincentivan la participación, la reducen, o la asfixian. Los CLPP y algunas organizaciones de base previamente creadas por Chávez como los Comités de Tierra Urbanos fueron, en la práctica, substituidos por los concejos comunales, y a su vez, éstos por las comunas las cuales entraron en competencia con instancias menos institucionalizadas y más ideológicas como las Unidades Batalla Bolívar Chávez (UBCH) que surgieron en 2014 como una contraofensiva tras las protestas opositoras de ese año con el objetivo de defender la revolución. Además, las UBCH se encargan de la movilización electoral del partido y, en muchos casos, funcionan como grupos de choque. En ocasiones, han actuado como las comunas a pesar de la diferencia en objetivos y del hecho que no reúnen los requisitos formales exigidos.
Frente a la crisis económica y la escasez de recursos para financiar a los consejos comunales y las comunas, estos fueron desplazados por los de los Comités de Abastecimiento y Producción (CLAP), instancia netamente asistencialista, clientelar y partidista, dirigida fundamentalmente a los adeptos del gobierno quienes deben poseer el denominado Carnet de la Patria como prueba de adhesión. Su función es distribuir una bolsa de alimentos básicos a un precio altamente subsidiado entre la población para paliar la extrema escasez existente. Los CLAP desestimularon la participación en las organizaciones comunitarias pues dada la crisis y tal como lo señalan los miembros de las comunas, resulta más rentable aceptar las prebendas del CLAP y asegurar los bienes básicos para la familia con el carnet de la patria, que participar en la resolución de los problemas colectivos.
Adicionalmente, el debilitamiento de los consejos comunales y las comunas ha sido coadyuvado por controles en su registro, excesiva burocratización, dinámicas exclusivamente productivas más no participativas, fortalecimiento de la dependencia económica con el Estado, corrupción, sectorización impuesta por el ministerio y que propende a la división interna, y el cambio constante de los promotores en campo y funcionarios. Este proceso de desinstitucionalización no puede adjudicarse solamente a los progresismos de izquierda pues el actual gobierno de Bolsonaro en Brasil está intentando desinstitucionalizar a los consejos de administración pública federal en un intento por desactivar las dinámicas organizativas confrontativas, tal como lo demuestra el hecho de que los más amenazados sean los consejos vinculados con derechos humanos, transparencia y lucha contra la corrupción, agroecología, biodiversidad, y política indígena entre otros.
La co-existencia con dinámicas de representación pudiera desencadenar evaluaciones negativas de las experiencias participativas. Sin embargo, la oposición participación-representación es un falso dilema pues, incluso en espacios de participación directa, se mantienen lógicas de representación aunque se trate de nociones alternativas de representación como las vocerías; un ejemplo son las comunas donde cada miembro ejerce como representante de su consejo comunal y, a su vez, los voceros ejecutivos de la comuna ejercen como representantes de ésta en otros espacios como el parlamento nacional comunal. Esta relación representación-participación se observa también en los procesos de elección de representantes para los consejos de presupuesto participativo de Porto Alegre y en las mesas de trabajo parroquiales de Caroní para el presupuesto participativo. El problema en la experiencia chavista está en que esta representación que se considera “inevitable” frecuentemente ha supuesto la imposición de una lógica vertical centralizada (del gobierno, del PSUV o de otras instancias), que ha jugado en contra de la organización popular.
Dado que la democracia participativa fue el emblema de los gobiernos progresistas, uno de los desafíos pendientes más importantes es la interpretación de la relación representación-participación pues en el caso venezolano las diferentes interpretaciones y la falta de consenso de los diferentes niveles del gobierno según ocuparan posiciones en el nivel local-regional o nacional, del PSUV, de las organizaciones sociales que conformaban los consejos y comunas, y de las organizaciones de base y movimientos sociales desplazados, llevó a contradicciones y severos conflictos que debilitaron el avance del proyecto de democracia participativa en todos los niveles.
Poco se han estudiado las responsabilidades del nivel gubernamental en las limitaciones para desarrollar el proyecto institucional de participación directa de la población en la gestión a todos los niveles a pesar de que en el caso venezolano, el autoritarismo creciente y la necesidad de motorizar partidariamente tal participación, contribuyeron en gran parte a su fracaso. También se ha hecho poco énfasis en los impactos que ha tenido la exclusión de las organizaciones de base y movimiento sociales pre-existentes, a pesar que dicha exclusión, en unos casos, o su subordinación a los consejos comunales y comunas, en otros, incidió en la debilidad organizativa, descoordinación, ineficiencia y corrupción, entre otras prácticas. Ello, junto con los conflictos internos por el liderazgo que fueron aupados por las instancias gubernamentales y el PSUV, debilitaron y mermaron la capacidad de las instancias participativas para cumplir con los objetivos constitucionales de “la inclusión de los excluidos mediante la democracia participativa”.
Finalmente, si bien es cierto que la democracia local no necesariamente tiene que ser municipalista, la misma debe imbricarse con la democracia a nivel nacional. La visión y el alcance sobre la participación en el modelo chavista es más radical que en las otras experiencias progresistas latinoamericanas y se debate alrededor de una democracia representativa que no termina de morir y una democracia participativa-protagónica que incorpora lo local como parte de lo nacional, que no termina de nacer.
María Pilar García-Guadilla es profesora de la Universidad Simón Bolívar en Venezuela y fundadora y activista de movimientos ambientales y feministas. Su ultimo libro (escrito con Anna L. Mallen) es Venezuela’s Polarized Politics: The Paradox of Direct Democracy under Chávez (First Forum Press-Lynne Rienner, 2017).
Carlos G. Torrealba M. es licenciado en Filosofía por la Universidad Central de Venezuela, maestro en Sociología Política por el Instituto Mora (México), y doctor en Investigación en Ciencias Sociales por la FLACSO México.
