Este articulo fue publicado originalmente en inglés en la edición impresa de NACLA.
Las inmóviles grúas del puerto asisten a una animada reunión de treinta personas, sentadas en la cancha de básquet de la reciente plaza de deportes en La Aduana, la parte aún popular del Centro Histórico de Montevideo. Se comenta que la plenaria de cooperativas sin tierra esta invitando a este colectivo a unirse para representar las batallas de los barrios gentrificados de Montevideo. Se acuerda participar y me viene en mente que unas semanas antes en otra reunión un líder comunitario afro de los años ‘90, ya entrado en edad, relato a este mismo grupo la estrategia que adoptaron frente a una onda masiva de desalojos en el barrio, que fue justamente unirse al movimiento cooperativista y contrarrestar con vivienda accesible aquellas iniciativas violentas de expulsión. Ahora, el ciclo electoral del 2019 se iba transformando para el reciente movimiento sobre el Derecho a la Ciudad, incluso los 200 familias que quedan fuera de los planes sociales de vivienda solo en el barrio de Ciudad Vieja, en el momento esperado para dar fuerza a nuevas formas de auto-organización en la “toma” de la ciudad consolidada.
Pero no son los únicos. Luego de casi treinta años de políticas urbanas de izquierda dirigidas a regularizar y mejorar las condiciones de las poblaciones en la periferia, el gobierno del departamento de Montevideo comienza a comprender que la ciudad construida ha quedado a merced del mercado inmobiliario creando desalojos sistemáticos y vaciando sus áreas centrales. Según un estudio de los investigadores Gonzalo Bustillo y Mariana Ures realizado en 2014, el número total de viviendas vacías—abandonadas, a la venta, o temporalmente desocupadas—fueron 45,960 unidades, o 8.82 por ciento, en áreas centrales de la ciudad. Políticas radicales como la Estrategia Nacional de Acceso al Suelo Urbano y la Ley de Inmuebles Vacíos y Degradados, ambos aprobadas en 2018, han empezado a abordar el tema. Este tipo de legislación también ha creado nuevas oportunidades para movimientos de vivienda cooperativa, grupos universitarios de investigación, y movimientos de genero y LGBTQI+. Además, ha facilitado que nuevos migrantes, habitantes históricos, y miembros de la economía local se juntan en un proceso participativo para desarrollar un programa de uso para inmuebles vacantes en la ciudad de Montevideo.
El vaciamiento de Montevideo
La ciudad de Montevideo, capital del Uruguay, que en la actualidad cuenta con un millón trecientos mil habitantes, se encuentra ubicada en una bahía de aguas profundas naturales. Como señalan los investigadores de urban planning Tom Angotti e Clara Irazábal, los colonizadores pensaron y planificaron Montevideo, como otras ciudades latinoamericanas, como uno de los puntos clave en el siglo XVIII que facilitaba la salida de riquezas naturales regionales por sus puertos.
La expansión de Montevideo en los siglos XIX y XX se baso en la creación de barrios obreros que conformaran esa ciudad intermedia, guiada por el desarrollo privado con un Estado de fuerte vocación benefactora que brindara los servicios necesarios. La historiadora urbana Julia Yolanda Boronat describe una Montevideo fermental. Por un lado, la instalación de diversas industrias privadas—como las curtiembres en el barrio Nuevo Paris, las textiles en Maroñas, la Teja y Capurro, una refinería de petróleo en Capurro, los frigoríficos en el barrio el Cerro, las fábricas de caucho y neumáticos en Villa Española, los Ferrocarriles en Peñarol, y las empresas privadas de tranvías en toda la ciudad—determinarán una nueva estructura que dará vitalidad a la ciudad hasta los años ‘70. Por otro lado, con la creación del Instituto Nacional de Vivienda Económica en 1937, el Estado colabora en la densificación de la trama urbana, que recibía una inmigración tanto de zonas rurales—debido al estancamiento del sector ganadero a partir de 1930—como de la extranjería como consecuencia las guerras europeas. Lo que denominamos “ciudad consolidada” respondió a esa estructura urbano-arquitectónica de calidad en sus servicios, escuelas, hospitales, mercados, y en temas de vivienda a través de medidas como el control de alquileres en los años ‘40, que procuraban equidad, implementando políticas de redistribución de las ganancias y promoviendo la cohesión social.
Las distintas áreas de la ciudad estaban pobladas por familias que podían permitirse alquileres. En los años ‘60, 60 por ciento de las familias capitalinas vivían en casas aquilladas, según datos de siendo datos de la Comisión de Inversiones y Desarrollo Económico. Con la recuperación europea y la concentración de mercados en Estados Unidos muchas fábricas cerraron, dejando sin empleo a enteras familias. A esto se le sumo el embate neoliberal sobre América Latina, acompañado por las dictaduras militares de los años ‘70 y ‘80, que trajeron medidas como la desregulación de alquileres en Uruguay en 1974. A pesar de la promesa de auto regulación del mercado, la situación de las familias cambio radicalmente. No pudieron afrontar la suba de alquileres—es decir el costo de la ciudad consolidada.
En los censos de vivienda en los siguientes años se registra esta disminución en los alquileres y un aumento de los propietarios. Esto representó nuevas modalidades en dónde las familias se endeudan para pagar las casas en cuotas a 20 o 25 años o en donde las autoridades registran ocupaciones informales para dar titularidades de propiedad en periferias alejadas del centro. El aumento de precios y no acceso a los alquileres acelera el vaciamiento de la ciudad consolidada, con la consecuente decadencia de zonas barriales tradicionales y el incremento de la ocupación informal de tierras en los bordes urbanos.
Por otro lado, las personas que no querían abandonar sus barrios de nacimiento, sus redes familiares y su ambiente de trabajo, practicaron varias soluciones espontáneas de resistencia frente a la imposibilidad de pagar alquileres. Una fue la de ocupar inmuebles, otra fue la de vivir en pensiones y conventillos—casas que alquilaban habitaciones donde compartían baños y lavaderos y en dónde familias enteras, generalmente de afro uruguayos o inmigrantes, vivían hacinados.
Pero, estas resistencias fueron combatidas duramente por el Estado en diversos momentos. Con la presión de los inmobiliaristas, en los años ‘70, ‘80 y ‘90, las autoridades desalojaron a familias y edificios enteros que habían organizado ocupaciones. El núcleo de investigación de Territorialidades Barriales en la Ciudad Contemporánea de la Universidad de la Republica de Uruguay señala que las expulsiones fueron también coercitivas, uno a uno, ofreciendo solo alojamientos transitorios por 120 días, o la inscripción al Registro de Aspirantes a Viviendas de Emergencia, que desaparecería luego por la ineficiencia en dar soluciones permanentes.
Los desalojos escondieron siempre un trasfondo ideológico, en el que la propiedad privada primaba sobre otros derechos. El lema “la ciudad es para quién la puede pagar” fue haciéndose más explícito según el gobierno de turno. Los relatos de los desalojos del Barrio Sur y Palermo, por ejemplo, dos barrios en la área costera central de Montevideo famosos por sus ocupaciones y pensiones o conventillos, testimoniaron ese matrimonio entre mercado e ideologías fascistas. Subrayan el contraste entre privilegios sociales y la privación de derechos, como cuando la dictadura cívico militar en Uruguay en los años ‘70 “deportó” poblaciones, sobre todo de afro-uruguayos, que habían ocupado y vivían en fábricas textiles abandonadas. Elizabeth Suarez, actual Directora de la Unidad Temática de Afrodescendientes de la Intendencia de Montevideo, me contó en 2008 como las ex-fabricas, ubicadas en zonas marginadas, parecían “campos de concentración” donde el régimen militar llevó a la población afro. “La situación fue de empobrecimiento general y asociación de la miseria y delincuencia con la etnia africana”, explicó.
Con el retorno de la democracia en 1985, el Estado lanzó un plan de cinco años para prever 5000 viviendas nuevas con medidas compensatorias como préstamos para construcción de viviendas. En un contexto general de empobrecimiento de la población, las políticas generaron un crecimiento descontrolado de la ciudad informal y expandida, según investigaciones del profesor de arquitectura Edgardo Martínez.
Cinco años más tarde en 1990, el primer gobierno de izquierda en la capital—el primer gobierno de izquierda en la historia del país, fruto de una coalición de movimientos sociales y partidos emergentes bajo la bandera de Frente Amplio—realizo un gradual proceso de re-construcción institucional de propuestas para Montevideo que desde las políticas públicas pensaran y organizaran la ciudad. Esto fue similar a lo que la periodista y socióloga Marta Harnecker describiera en el contexto del retorno de las democracias en la región: un proceso con el peso de la responsabilidad y el entusiasmo de la activa participación social en imaginar transformaciones estructurales desde las políticas.
La política urbana del centro a la periferia
Uruguay posee una estabilidad política que ha permitido una virtuosa acumulación en políticas y programas urbanos, en uno de los Estados benefactores más robustos de América Latina. Sin embargo, ha habido una baja preocupación histórica por el tema del vaciamiento de la ciudad. Instrumentos acotados, como el impuesto al baldío y la edificación inapropiada en 1952, que se incorpora en la Constitución, y tímidos planes urbanos dejan vacíos a ocupar. Los decretos y leyes específicos surgen en épocas recientes y aún carecen de programas y financiamientos concretos para implementarlos.
El Frente Amplio—el único partido político en el cuál algunas de sus corrientes ponen en discusión la primacía de la propiedad privada y del libre mercado inmobiliario—, estaba preocupado por retomar el proceso planificador que fue interrumpido en la dictadura con una fuerte desregularización del mercado inmobiliario, inserción en las lógicas de la economía global, la flexibilización y la tercerización. La visión estratégica para Montevideo, con el Plan de Ordenamiento Territorial (POT) de 1998, pretendió mantener y defender el carácter policlasista e integrador de la ciudad y “asegurar el derecho a la ciudad”.
Sin embargo, los urbanistas Alicia Artigas, Manuel Chabalgoity, Alejandro García, Mercedes Medina y Juan Trinchitella evalúan el plan en el 2002 y señalan que los gobiernos no lograron realizar avances en intervenciones urbanas planificadas que crearan espacios centrales para poblaciones expulsadas del centro. En los primeros diez años, los esfuerzos del gobierno estuvieron detrás de la presión de la población expulsada, que estaba en la periferia, permitiendo el fenómeno más frecuente que fue el de ocupación informal de tierras y autoconstrucción.
Es decir que el gobierno no promulgó sustituciones ni reciclajes del contendor edilicio en áreas de centralidades tradicionales. No negoció con los privados, ni dirigió la inversión, con la consiguiente degradación del stock construido. Asimismo se verifico una subutilización de las infraestructuras y servicios urbanos instalados y un proceso de degradación del espacio público, en especial de la calle barrial, ahora solo afectada a su aspecto funcional básico de circulación con pérdida de uso comunitario. Por el contrario, señalan los autores, el mercado ha copado la demanda de nuevas centralidades de la ciudad con shoppings e hipermercados instalados en nodos de movilidad metropolitana.
Estas políticas públicas, que atienden a las emergencias, pusieron por muchos años como prioridad brindar rápidamente vivienda, generando lo que Carlos Acuña y Alvaro Portillo denominaron una “involución urbana generalizada”, expandiendo la ciudad no por un crecimiento demográfico natural, sino detrás de los dictámenes del mercado.
En el 2010, esta situación disfuncional de la ciudad se hace costosa y evidente para el gobierno capitalino, que tiene que hacer ingentes inversiones en infraestructuras, políticas sociales, educativas, de salud y servicios para afrontar el aumento poblacional en las periferias. Las situaciones familiares complejas como señala Marcelo Rossal se transforman en escenario de violencia y ambiente de marginalidad aprovechado por redes criminales y los “narcos”, que crecen gradualmente en Uruguay, segregando aun más los territorios.
“Fincas abandonadas” y el derecho a la ciudad
Entre el 2000 y el 2010, el esfuerzo de hacer Planes Especiales para algunos barrios de carácter histórico y patrimonial producen distintas estrategias para pocas áreas consolidadas. Un porcentaje pequeño de esto se realiza, generalmente acompañado por cooperativos de vivienda—un actor social fundamental—al que se le asignaban terrenos baldíos y casas vacías. Los casos más emblemáticos fueron los de Los Planes Urbanos Especiales de Barrio Sur en 2002, la Ciudad Vieja (centro histórico) en 2004, y el barrio Goes en 2010, éste último a partir de la recuperación de una centralidad en un viejo mercado agrícola.
Si bien existen varios instrumentos jurídicos (normativas y decretos) para presionar a los propietarios a conservar los inmuebles en buen estado, será recién en el 2008 que el gobierno aprobó la Ley Nacional de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible. Aquella ley define claramente los deberes del propietario de usar, conservar, recuperar y restituir, así como los deberes del Estado frente al incumplimiento del propietario de expropiar en caso de abandono por más de diez años, restituyendo el bien a la Cartera de Tierras públicas. Estas normativas, junto a otros decretos, inician a crear una batería de instrumentos con los que las regiones (intendencias), deberán implementar medidas.
En el 2010 la situación de los alquileres conlleva a una nueva explosión social que reaviva el movimiento cooperativista por el derecho a la casa, e introduce la variante del “derecho a la ciudad”, es decir que la ubicación cuenta. Así el movimiento inicia a pensar en ocupar terrenos centrales, incluso reactivando Planes especiales adormecidos como el de Barrio Sur. También los cooperativistas exigen que las áreas destinadas a vivienda social se ejecuten, ganándose en cinco años 318 viviendas cooperativas en el área costera central. Otros procesos en esos años obligan a la intendencia a pensar en aumentar su stock para la Cartera de Tierras Públicas en el centro.
El Avance de Revisión del POT en el 2010 vuelve a plantear como temática prioritaria la sub-utilización de capacidades instaladas y stock edilicio en áreas centrales. Reafirma las Directrices Departamentales de Ordenamiento Territorial aprobadas en el 2012 que enuncian los principales desafíos para la ciudad en la actualidad: la degradación de los recursos naturales; la segregación socio-territorial; la precarización del hábitat; la expansión urbana (encarecimiento de ciudad, pérdida de suelo rural productivo y natural); la sub-utilización de las capacidades instaladas, incluso la degradación y vaciamiento; y la demanda de suelo para infraestructura y producción.
En 2014 la Defensoría de Vecinas y Vecinos, una institución que investiga y resuelve reclamos que tengan vecinos de Montevideo con el gobierno, contrata un equipo de investigadores para realizar un relevamiento de inmuebles visiblemente abandonados en algunas áreas centrales. Gonzalo Bustillo y Mariana Ures concluyen que 3.26 por ciento del total para estas áreas esta visiblemente abandonado, mientras que el stock vacante—viviendas abandonadas, a la venta o alquiler, o temporalmente desocupadas—suma a un total de 8.82 por ciento.
En el 2017 la crítica social sobre las expulsiones de población en situación de precariedad del centro a las periferias se hace más fuerte. Debates públicos sobre el tema aparecen en la prensa y las organizaciones de base inician a tomar acciones. En el centro histórico de la ciudad, uno de los barrios bajo mayor presión inmobiliaria, nace el movimiento de vecinos por el Derecho a la Ciudad que interpela también a la Federación Uruguaya de Cooperativas de Vivienda de Ayuda Mutua, Fucvam. La auto-crítica del movimiento cooperativista como señala Álvaro Moreno consolida al interno de su misión un nuevo rol, tomando conciencia que en la lucha por dar vivienda a familias de bajos ingresos, la ubicación en la ciudad de las cooperativas es importante. Es decir que la obtención de tierras en las periferias para grandes complejos cooperativos, como históricamente se concibió el sistema, aumenta la segregación socio-residencial, y tensiona las condiciones de vida de las personas, por lo que es prioritario llegar a acuerdos con el gobierno de Montevideo para encontrar áreas centrales y revertir esta situación.
Mientras tanto, en el contexto nacional se aprueba en el 2018 la Estrategia Nacional de Acceso al Suelo Urbano, que a partir de acciones estratégicas buscará apoyar a los gobiernos locales a recuperar sus áreas consolidadas. La Intendencia de Montevideo, reactiva en el 2017 un programa que ya creará en el 2009 el Grupo interinstitucional de Fincas Abandonadas, que reúne un grupo de técnicos y funcionarios liderados por el Departamento de Desarrollo Urbano de Montevideo. El Grupo Fincas Abandonadas recorre un camino de estudio sobre los instrumentos jurídicos mejores para obligar a los propietarios a cumplir con sus deberes y para comprender como expropiar las casas. El Grupo Fincas plantea como objetivos: “la recuperación de inmuebles abandonados en el área central e intermedia de la ciudad para contribuir a resolver problemáticas asociadas al abandono: riesgo edilicio, deterioro ambiental, conflictividad social y seguridad ciudadana”. También proponer transformar inmuebles “en activos para la ciudad, pasando a formar parte de un suelo urbano disponible”.
Para ello realiza varias acciones, a través de convenios con Ministerios, dependencias públicas y otros sujetos. Sus iniciativas incluyen: Centros Diurnos para personas en situación de calle; Centros de Estadía Transitoria para madres con hijos en emergencia habitativa; y Casas para Alquiler Social donde una familia puede incorporarse en un edificio de vivienda colectiva a partir de una valoración y un porcentaje acorde a sus ingresos.
Por otro lado, con la Facultad de Arquitectura y Urbanismo de la Universidad de la Republica de Uruguay y el movimiento cooperativista, el Grupo Fincas Abandonadas ha iniciado a explorar las Cooperativas Dispersas. Aquellas serán cooperativas de vivienda por ayuda mutua, la auto-gestión y la propiedad colectiva, pero pensada para la ciudad consolidada, en la que varias familias constituyan un único grupo divididos en distintos inmuebles. Además, junto a integrantes de la sociedad civil se proyectan usos cívicos para los inmuebles como La Casa Trans para colectivos LGBTQI+, en donde pueden visualizar su lucha.
Repensando y reclamando la ciudad
En la historia urbana de Montevideo, como en el resto de las ciudades latinoamericanas, la disputa por la ciudad consolidada ha estado presente de forma cíclica desde épocas en las que la desregulación del mercado y el ingreso del liberalismo se hace notoria. Mientras tanto, la posibilidad de acceso al suelo urbano costero y central se vuelve cada vez mas excluyente. Las políticas de izquierda se concentraron en los últimos treinta años en mejorar las condiciones de vida de los barrios periféricos. Esto sigue con la misión de Estado Benefactor heredada y de frente a una concepción cultural en la que la propiedad privada como solución definitiva, que se entendía como la base a partir de la cuál trabajar los otros derechos. Esto afinca familias en el cinturón periférico de la ciudad, vaciando los barrios consolidados e impidiendo la movilidad residencial que consolida la segregación socio-territorial. Además, como señalan Vázquez Duplat y Erminia Maricato en los casos de Argentina y Brasil, respectivamente, en Uruguay también crece el fenómeno del extractivismo urbano que toma dimensiones internacionales con grandes inversores que continúan desplazando poblaciones de la ciudad consolidada.
Sólo en épocas recientes, gracias a los movimientos ciudadanos, de vecinos, por el Derecho a la Ciudad, y por un repensamiento del movimiento cooperativista de su rol urbano en asentar familias en barrios periféricos, se comprendió la necesidad de cambiar de rumbo.
Sin embargo, el desafío de revitalización urbana de áreas consolidadas abandonadas, una vez desarraigadas sus poblaciones originales, son sumamente complejas. Tienen que ser de largo aliento y considerar tanto aspectos sociales como oportunidades económicas y culturales en forma integrada a la planificación. Si se desea que familias de bajos ingresos que basan su supervivencia en las redes de solidaridad sociales de los barrios populares retornen a la trama consolidada, se debe tener en cuenta que se deberán recrear estas condiciones. Además, se deben tener los apoyos sociales y estatales necesarios para las economías y los cuidados, que demanda un mercado de trabajo precario con actores subordinados a lógicas contrarias a las de la vida familiar y barrial tradicional.
A pesar de que el programa experimental Fincas Abandonadas tiene solo dos años, tiene un resultado positivo ya visible en el crecimiento del movimiento social por el Derecho a la Ciudad. A partir de la propuesta de proyecto piloto de cooperativa dispersa, que da alojamiento a 20 familias en el centro histórico de la ciudad, se abrió un llamado al que se inscribieron más de 350 familias. Estas familias junto a los activistas, decidieron constituirse en cinco cooperativas, más allá de las primeras 20 viviendas que el gobierno de la ciudad pusiera a disposición.
Las resistencias del mercado no se hicieron esperar. Como nos cuentan los abogados de la Intendencia de Montevideo implicados en la expropiación de casas abandonadas o en la negociación con los dueños—a veces personas reales, en muchas ocasiones capitales transnacionales—existen dificultades reales en accionar contra la propiedad privada. Se calcula al día de hoy un promedio de 24 meses para la expropiación en caso que la deuda de los inmuebles con el Estado supere su valor de mercado. En todo el resto de las situaciones de abandono y degrado, comprender como accionar es de suma dificultad. La discusión de fondo, retorna siempre a la posibilidad de contar con modelos de propiedad colectiva o común que desarmen las lógicas de la propiedad privada y el lucro.
A través de una retroalimentación virtuosa, con todos los conflictos internos y desconfianzas de estos procesos, pero sobre todo por el reconocimiento que el gobierno de la ciudad hace del tema, y la legitimidad que propone a los movimientos de auto organización, resistencia y lucha en los barrios centrales, esta creciendo una opción concreta en el desarrollo de la ciudad. Estas son políticas radicales. Con estas se pueda desafiar las fuerzas del mercado quitando a la especulación edilicia los inmuebles abandonados. También se puede colocar al centro del debate público y social la posibilidad real de que la población montevideana re-apropie el centro consolidado de la ciudad e invente formas de tenencia y gestión colectiva del suelo urbano. Y con estas acciones, la población puede ocupar esos espacios y ser protagonistas de una nueva “toma urbana” de la ciudad.
Adriana Goñi Mazzitelli es antropóloga cultural, doctora en Urbanismo y profesora del Instituto de Teoría de la Arquitectura y Urbanismo de la FADU, de la Universidad de la República.
