Este artículo fue originalmente publicado en inglés en la edición 51.2 del NACLA Report on the Americas. Léelo aquí.
La política latinoamericana, tierra de dictadores y demócratas, revolucionarios socialistas y conspiradores conservadores, está afectada por un factor nuevo: las revelaciones de corrupción. Estas denuncias, sobre todo a partir del escándalo Lava Jato originado en Brasil el 2014, afecta a más de una decena de países, generando acusaciones y divisiones, nuevos mapas políticos, y hasta posibles mejoras en los sistemas de justicia.
Lo novedoso, cabe precisar, no son los episodios de corrupción y el mal manejo de obras (tan grandes como costosas), algo que siempre ha existido, sino cambios que tienen que ver con la globalización de la justicia. Este fenómeno se debe a cinco factores interrelacionados: Primero, que los sobornos se están internacionalizando, lo que aumenta el riesgo de detección; segundo, que se está generalizando la modalidad de reducir penas si hay arrepentimientos; también que hackers y redes de periodistas investigación socializan documentos; y se forman redes de justicia global de fiscalías; y por fin, que ocurren movilizaciones ciudadanas, tanto espontáneas como organizadas, que reclaman sanciones a los corruptos. Todo ello pone en apuros tanto a las elites económicas políticas involucradas en casos de soborno al romperse el control nacional de los casos, debitando el pacto de silencio que siempre ha existido. También los escándalos sirven para cuestionar algo más profundo, la captura corporativa del estado.
Las revelaciones han generado una táctica defensiva entre los acusados (empresarios y políticos) que todavía cuentan con dinero, recursos políticos, y apoyo de cierta prensa y buscan ignorar el debate global. En Colombia incluso se recurre a la violencia al eliminarse físicamente a testigos, lo que puede ocurrir en otros países. Asimismo, con la vuelta de gobiernos conservadores en países como Brasil y Argentina, se esta acentuando la captura corporativa del estado, lo que dificulta posibles avances en el sistema de justicia. El escenario latinoamericano tiene entonces luces y sombras.
Casos Ejemplares: Brasil y Perú
Dos países sudamericanos destacan en este escenario—Brasil y Perú—Las revelaciones han causado un tsunami político que afecta a presidentes, ministros, congresistas, aun influyendo las elecciones, y a las principales empresas constructoras translatinas brasileñas y sus numerosos socios locales.
Los escándalos brasileños, principalmente Castillo de Arena del 2009, y luego Lava Jato, que empezó el 2014, y que se aceleró luego que el juez Sergio Moro arrestara el 2015 a Marcelo Odebrecht, CEO del grupo, que decidió finalmente confesar a fines del 2016) han tenido un efecto dramático. El escándalo de corrupción empresarial-gubernamental ha servido para el impeachment de Dilma Rousseff el 2016 y el encarcelamiento de Luis Inácio “Lula” Da Silva el 2018, los dos presidentes del Partido Trabalhista que gobernaran desde el 2003, contribuyendo al ascenso al poder del “populista de derecha” Jair Bolsonaro el 2018. Mientras el candidato del Partido Trabalhista cargaba con la herencia de “Lula”, Bolsonaro aparecía ante la opinión pública como alguien no contaminado por la corrupción.
Al estar el Partido Trabalhista en el poder, los escándalos abrieron una ventana de oportunidades para el regreso político de la derecha. Para tal propósito se formaba una variada coalición anti-izquierdista, que incluían empresarios pro mercado, evangelistas, militares y hasta el Juez Moro, nombrado ministro de Justicia de Bolsonaro. Paradójicamente, las investigaciones ocurrieron por una mayor independencia del Poder Judicial, proceso que fue impulsado por Lula.
Desde el 2013 comienza a aplicarse en Brasil la “delación premiada”—admisión de culpa, testimonios, y pruebas a cambio de reducción de sentencia. Esto coincidió con investigaciones generadas en un momento que terminó la gran bonanza exportadora (2002-2012), con una opinión pública indignada por el exceso de gasto en infraestructura y la corrupción, que salió a movilizarse poco antes del Mundial de Fútbol del 2014 permitió iniciar una serie de investigaciones y juicios. Luego Brasil, con evidencias en la mano de sobornos en muchos países, firmó una serie de acuerdos de colaboración con varias fiscalías latinoamericanas.
El caso del Perú, aunque empezó más tarde, tiene similitudes. Las investigaciones recién comenzaron a fines del 2016 con Lava Jato, pero se avanzó rápidamente debido a dos factores. Uno, al haberse aprobado el 2013 la “colaboración eficaz,” similar a la “delación premiada” de Brasil, rompiéndose el pacto de silencio entre empresarios y políticos y funcionarios. Dos, por efecto del nombramiento de un nuevo Fiscal Supremo, Pablo Sánchez, luego de que su antecesor fuera acusado de corrupción el 2015. Sánchez nombró a fiscales jóvenes honestos a quienes encargó “casos calientes”. Estos cambios, a su vez, generaron una lucha interna en el sistema judicial contra fiscales y jueces corruptos o comprometidos políticamente que querían bloquear los casos. De modo que, cuando estalló Lava Jato, y se conoció el Plea Agreement de los EUA de junio del 2016, donde el grupo Odebrecht admitió haber pagado sobornos por $785 millones en diez países latinoamericanos, de los cuales $29 corresponden al Perú, se desató la lucha contra la corrupción y se abrió una posibilidad para mejorar la justicia. También contribuyó el hecho que desde el 2000 se han alternado diferentes partidos conservadores en el poder que se han venido acusando mutuamente y ha generado mayor indignación ciudadana.
El caso Lava Jato afecta, si hemos de ver a las principales victimas, a cuatro ex presidentes peruanos, a una candidata presidencial del periodo 2000-2018 y a dos primeras damas: Alejandro Toledo (2001-2006), refugiado en EUA, con pedido de extradición; Alan García (1985-1990, 2006-2011), quien recién se suicidó para evitar captura; Ollanta Humala (2011-2016), que tuvo prisión preventiva junto con su esposa y no pueden salir del país; y Pedro Pablo Kuczsynki, también con impedimento de salida, su esposa está siendo investigada y no regresa de EUA; a la lista se añade Keiko Fujimori, prisión preventiva, por recibir donaciones no declaradas para la campaña presidencial 2011.
El 2018, Kucsynski, elegido el 2016, cuyas empresas realizaron contratos de consultoría financiera con Odebrecht antes, durante y después que fuera Ministro de Economía de Toledo entre el 2000 y el 2006, se vio obligado a renunciar. Lo reemplazó Martín Vizcarra, que se ha puesto al frente de “la lucha contra la corrupción” luego de que las movilizaciones ciudadanas exigieran limpiar el país de “mafias judiciales”. También han sido implicadas numerosas empresas constructoras y se ha descubierto, al igual que en Brasil, un Cartel de los Constructores.
En Perú, a diferencia del Brasil, el escándalo ha debilitado mayormente a las derechas que han ocupado el poder y, por lo mismo, estos personajes y partidos han perdido apoyo popular. Sin embargo, los casos recién están en una fase de investigación y todavía no es posible predecir una victoria de la justicia. Mucho depende que el Perú llegue a un acuerdo con Odebrecht, y que la empresa entregue documentación como contratos, cuentas, y correos electrónicos que permita corroborar los testimonios, de modo que los fiscales y jueces justicieros.
It Takes Two to Tango
Casos como Lava Jato y Panamá Papers—el hackeo de miles de documentos de la firma panameña Mossack Fonseca el 2016—para citar los de más impacto, nos recuerdan que para bailar tango se necesitan dos. Este dicho ayuda a cuestionar el enfoque convencional, que la corrupción es principalmente un problema de funcionarios que se benefician privadamente. Se parte del supuesto que el inicio del ciclo de corrupción empieza cuando los políticos y funcionarios les exigen pagos a los empresarios, lo que es precisamente, lo que sostiene Odebrecht, que es un caso de extorsión. Pero no es cierto. La empresa puede iniciar la corrupción, organizarla de modo regular e incluso corromper a abogados privados en los casos de arbitraje (para ganarlos comprando sus votos).
Estos dos grandes casos demuestran que estamos frente a todo un sistema ya establecido, donde destacan las constructoras de obras públicas. A partir de las revelaciones, sabemos que usan una serie de mecanismos: financiación de campañas, sobornos, favores, pagos de conferencias, ofertas de empleo para coludirse con políticos y funcionarios, lobby, y puerta giratoria.
Por lo tanto, estamos frente a una gran maquinaria de influencias, algo más profundo y amplio que los sobornos o las extorsiones de malos funcionarios. Si ampliamos nuestra visión del problema, lo que vemos es una captura del estado por parte de grandes corporaciones, coludidas con funcionarios y políticos en base a una serie de mecanismos de influencia—algunos legales, otros dudosos, también ilegales—que generan privilegios sobre la base inicial de una desigualdad política de acceso e influencia. Este sistema colusivo y corrupto tiene serias consecuencias económicas, institucionales, ambientales y sociales al malgastarse recursos y limitarse la competencia, y debilitarse los servicios del estado. También se enreda el sistema normativo, falla los mecanismos internos de control, se descuida la regulación ambiental, e enriquece desigualmente a “malos empresarios”, políticos, y funcionarios que participan en este sistema. Ellos, a su vez, tratan de ser impunes controlando el sistema de justicia, generando un gran daño al sistema de justicia, ya afectado por la penetración del crimen organizado. Resulta en una coyuntura en que las dos elites en cuestión, la legal y la ilegal, afectados por los escándalos, coinciden en impedir reformas.
El objetivo final de la corrupción económica es aumentar las ganancias a través de la influencia política, lo que ocurre en todas partes del mundo, con la diferencia que puede ser en algunos casos legal o en otros ilegal, en algunos casos escondido, en otros manifiesto. Este tipo de situación se explica mejor como un proceso de captura del estado que, en este caso, puede ser bastante bien demostrado.
Caso Odebrecht
La Constructora Norberto Odebrecht, cabeza del grupo de poder brasileño especializado en ingeniería pesada en diversos continentes, es considerado un caso emblemático de corrupción y captura corporativa del Estado. Pruebas no faltan.
El Plea Agreement United States of America v. Braskem (empresa del grupo Odebrecht) de junio del 2016 demuestra, en base a admisiones de la empresa brasileña, que pagaron sobornos en muchos países que suman $785,9 millones. Estos sobornos generaron beneficios de $3,159,7 millones, con tasas de retorno que oscilaron entre 77% en la Republica Dominicana a 393% en Perú.
La lógica era que a cambio de sobornos, apoyos electorales y favores, políticos y funcionarios permiten formar carteles y favorecer a un club selecto de constructoras para ganar licitaciones amañadas. Una vez obtenidos los contratos, evitan fiscalizaciones, descuidan la regulación ambiental, apuran a gobernantes deseosos de grandes inauguraciones para hacer obras rápidas y a veces mal hechas. También generan leyes ad hoc, muchas veces entrando en contradicción con otras leyes, es decir, creando una “maraña legal”. Todo para generar costos inflados que pueden incluso duplicar el gasto de una obra y seguir ganando licitaciones entre un grupo selecto de empresas que impiden la competencia, de modo que también el mercado se ve afectado.
Odebrecht ilustra la captura del estado por varias razones: por un lado, fue investigada simultáneamente en EUA, Suiza y Brasil, también por Andorra una vez estallado el escándalo, y luego en gran parte de los países donde financió elecciones, hizo favores a políticos y corrompió gobiernos, estando coludida con sus socios locales. Por el otro, a pesar de ser la última de las grandes empresas constructoras brasileñas en admitir sus delitos, fue la primera en ofrecer información y dar testimonios cuando Marcelo Odebrecht, el CEO y jefe de una dinastía de ingenieros, ordenó a fines del 2016 a más de 70 funcionarios a colaborar con la justicia. El caso también se trata de un caso extremo en tanto Odebrecht organizó en el 2007 la División de Operaciones Estructuradas, siendo parte del organigrama de la empresa que, una vez descubierto, produjo pruebas como correos electrónicos, documentos diversos una vez que se logró descifrar su sistema encriptado, My Web Day B, que la empresa desarrolló en 2006.
Odebrecht en Perú, su país favorito
El caso peruano es particularmente ilustrativo del comportamiento de Odebrecht como multilatina. La constructora penetró fácilmente en este país vecino desde 1979, utilizando luego los planes de Brasil Grande de Lula para integrar Sudamérica en una gigantesca red carretera regional (IIRSA). Odebrecht se convirtió en la principal constructora de carreteras de América Latina, siendo favorecida en Brasil con créditos de la banca de desarrollo (BNDES) y aprovechando la bonanza exportadora entre 2002 y 2012, cuando aumentaron súbitamente los gastos en infraestructura, lo que a su vez generó una espiral de corrupción, como ha escrito Malú Gaspar
La Constructora Norberto Odebrecht, una empresa bahiana formada en 1944, se constituyó poco a poco en uno de los grandes grupos constructores brasileños durante el periodo del Milagro Brasileño (1968-1974), estableciendo una relación cercana con los militares gobernantes y Petrobras. Terminada esta bonanza, se vio obligada a buscar mercados externos para seguir creciendo.
En 1979 construyó una hidroeléctrica en Perú, iniciando su proceso de internacionalización, según las investigaciones de Bernardo Frossard. Hizo una segunda obra en 1988. Durante los años 1980, Perú sufrió una crisis fiscal y recién se recuperó en 1992, con el gobierno de Fujimori. Durante el decenio fujimorista (1990-2000) realizó 30 obras, convirtiéndose en la principal constructora y teniendo como socio local al grupo Graña y Montero, liderado por familias de origen oligárquico relacionados al El Comercio, el principal grupo mediático del país. A partir del 2000, durante la bonanza exportadora 2002-2012, realizo 33 obras, en su mayoría públicas, entre las cuales destaca la carretera Perú-Brasil, que fue auspiciada por el gobierno de Lula, y el Metro de Lima, considerados los dos casos más importantes de corrupción.
Perú fue uno de los países donde Odebrecht invirtió más en el continente, y el lugar donde formó el holding company desde donde manejaba todas sus inversiones de Latinoamérica. Ocurrió así porque la internacionalización generalmente empieza por países vecinos donde tienen “proximidad cultural”. De ese modo, Odebrecht pudo “exportar la corrupción” y encontró en Perú un ambiente donde pudo instalarse con toda comodidad, a punto de convertirlo en su hub.
Antes de que estallara el escándalo el 2016, Odebrecht era una empresa íntimamente conectada con la clase empresarial limeña, con participación en los más importantes gremios empresariales, reconocida por hacer obras de filantropía, donar recursos a organizaciones de periodistas, contratar expertos en auditorías y pedir informes evaluativos de sus obras a las mejores universidades del país. Marcelo Odebrecht conocía y trataba personalmente con todos los presidentes peruanos. Su operador en Lima, Marcelo Barata, era una figura reconocida en el ambiente empresarial y político y el mundo social limeño.
No faltaron, sin embargo, denuncias, sobre todo en el Congreso, pero los contactos políticos del grupo, que financiaba a todos los partidos importantes, hacia que las investigaciones no prosperaran, como escribe Juan Pari en su libro, Estado corrupto: los mega proyectos del caso Lavo Jato en Perú. En la elección del 2011, por ejemplo, Odebrecht donó $5,2 millones a todos los principales partidos políticos y candidatos: $300,000 a Kuczynski, $700,000 al de Alejandro Toledo, $1,2 millones al de Keiko Fujimori y $3 millones al de Ollanta Humala, que ganó la elección. Este dinero se canalizó desde la DOE y era entregado en efectivo usando “doleiros”, [LW1] transportadores de dólares en mochilas para el pago sobornos.
Los defensores de Odebrecht en el Congreso usaron como argumento la Ley 29670, expedida rápidamente al final del gobierno de Toledo el 2006, siendo apoyada por el ministro Kuczynski. La norma declaraba “de necesidad pública” la construcción de obras como el Metro de Lima y la carretera IIRSA Norte y Sur. En su articulo 3 sostenía que las empresas que tenían litigios con el estado (como Odebrecht) podían seguir participando en las licitaciones. Todos los partidos financiados por Odebrecht defendieron esta ley. La financiación de partidos terminaba generando entonces una “legislación sastre”, hecha a la medida del cliente, para ser favorecidos con excepciones, típica de los casos de captura del estado. El único que la cuestionó fue Gerardo Matute, Contralor General de la Republica, argumentando que entraba en contradicciones con otras leyes, lo que era cierto, pero nadie le hizo caso.
La gran carretera que une Perú con Brasil, cruzando la cordillera de los Andes, fue realizada por numerosas empresas consorciadas, destacando Odebrecht. IIRSA se inició con Toledo el 2005 al construirse un puente que une a los dos países y fue terminada por García el 2010. Para la financiación se usarán estudios de las empresas de Kuczynski y otras vinculadas a él.
IIRSA Sur fue un caso extremo de favoritismo, corrupción, y mal gasto. Al agotarse el financiamiento el gobierno de García aumentó varias veces el presupuesto. A su vez, los costos se incrementaron constantemente, siendo una de la carreteras más cara de la historia. Al no haberse aprobado previamente el costo por kilómetro construido, las constructoras inflaron los costos, según Parí. Odebrecht ha admitido haber pagado sobornos por $ 20,8 millones, dentro de los cuales destaca el pago al ex presidente Toledo, quien utilizó amigos empresarios que retuvieron los fondos en el exterior, y luego fueron canalizados a través de empresas de Costa Rica (donde participa la suegra de Toledo) para comprar propiedades en una mansión en Lima.
El caso Metro de Lima involucra directamente al gobierno de García. La obra (Tramo 1) la realizó Odebrecht en 18 meses, en tiempo record, dado que el presidente estaba apurado por terminarla. Odebrecht pagó sobornos a los funcionarios del Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC) que autorizaban las obras, siendo también sobre-preciada. Los sobornos se estimaron en $6,7 millones y fueron encontrados principalmente en cuentas de la Banca Privada D’ Andorra. Odebrecht usó otros mecanismos de influencia. Les dio empleo a los hijos de tres ministros (dos de los cuales eran también congresistas), y al secretario personal de la presidencia. Al terminar su mandato le pagó al presidente García $100,000 por dar una conferencia en Brasil. Last but not least, le dio un “regalo” al Perú, el Cristo del Pacifico, gastando $1 millón. El cristo de plástico se ha quemado y hoy ese encuentra abandonado, convirtiéndose en un monumento a la corrupción.
Conclusiones
Los escándalos de corrupción político-empresarial están sacudiendo America Latina, gracias sobre todo a la diseminación de normas que permiten convertir a los culpables en delatores, a la internet, que permite compartir información y abrir un espacio de deliberación y formar redes de justicia y facilitar la colaboración internacional de fiscalías. Esta globalización de la justicia ha hecho perder el control de los casos a las elites económicas y políticas que antes gozaron de un alto grado de impunidad al controlar los escándalos en el espacio nacional. La dinámica justiciera está permitiendo por primera vez reclamos de justicia con alguna posibilidad de salir adelante al contar con el apoyo de fiscales y jueces jóvenes con sentido de justicia, apoyados por la prensa y la sociedad civil, cuya movilización en algunos países ha sido fundamental para continuar con las investigaciones.
Los casos de Perú y Brasil demuestran cómo estos escándalos afectan sobre todo a los partidos en el poder (la izquierda en el primero, la derecha en el segundo), generando nuevas dinámicas, cuyos efectos todavía están por verse, pero que al menos indica que los reclamos de justicia pueden movilizar a la sociedad civil, a funcionarios probos, armándose nuevas coaliciones. Sin embargo, no en todos los países las investigaciones caminan al mismo ritmo. Tampoco han terminado, lo que revela el intento de las elites económicas y políticas involucradas en los escándalos por retomar el control de los casos. A pesar de ello, lo sucedido es de gran importancia pues en América Latina, continente donde la justicia es la rama del estado que más deficiencias tiene. Ahora recibe la atención de organizaciones de la sociedad civil.
No obstante, tiene mayor importancia el haberse descubierto con los escándalos un complejo sistema de captura corporativa del estado, donde destacó Odebrecht, problema mayor que, a diferencia de los escándalos, no recibe la atención que merece. El hecho que America Latina inicie un giro conservador hace menos probable los avances en la justicia contra el crimen económico al acentuarse la captura corporativa del estado. Pero, al hacer más visible estas influencias, quizás se generen mejores condiciones para enfrentar este problema.
Este artículo es una síntesis del libro del autor, Odebrecht: la empresa que capturaba gobierno (PUCP y Oxfam en Peru, 2018).
Francisco Durand nació en Lima, Perú, en 1950. Es doctor de la Universidad de California, Berkeley. Actualmente, se desempeña como profesor de política en la Universidad Católica de Perú. También es profesor-emérito de la Universidad de Texas, San Antonio. Ha publicado 13 libros en varios países sobre las relaciones empresa-gobierno y la captura corporativa del estado en Perú y América Latina.
