Este artigo foi publicado originalmente em inglês no NACLA Report, nossa revista impressa trimestral. Read this article in English.
O debate sobre raça e educação, há muito permeia os círculos acadêmicos. Questões como acesso ao sistema educacional, discriminação no livro didático, desempenho escolar e êxito acadêmico são alguns dos temas amplamente debatidos em inúmeras investigações científicas. No Brasil, o trajeto pelo sistema de ensino está marcado por diferenças e desigualdades que atingem, sobretudo, os estudantes negros. É sobre estes que recai o peso da exclusão.
Para além do espaço acadêmico, a educação sempre foi pauta central dos movimentos negros brasileiros. Estava constatado que a educação não atendia de forma equânime a todas as parcelas da população. Havia um fosso entre o mito e o fato, ou seja, entre a idéia de uma democracia racial brasileira e a real condição dos negros no país. Neste artigo, traremos um panorama geral das lutas sociais que viabilizaram a implementação de políticas afirmativas no Brasil e mais especificamente o estabelecimento da Lei 12.711 que completa, este ano de 2022, uma década de existência. Nos últimos 10 anos, a Lei de Cotas fez avanços importantes, mas permanecem grandes desafios para para garantir sua continuidade.
O contexto de implementação das políticas afirmativas no Brasil
O enfrentamento à questão das desigualdades raciais na educação através de políticas públicas de ação afirmativa, já tramitava no Congresso desde a segunda metade do século XX. Em junho de 1983, O Deputado Federal Abdias do Nascimento apresentou o projeto de Lei 1332, estabelecendo medidas de ações compensatórias com vistas à implementação do princípio da isonomia social do negro. O objetivo era criar “uma verdadeira democracia racial na nação brasileira”. Após várias tramitações internas, o projeto foi arquivado em abril de 1989 sem que nenhuma medida fosse efetivada.
No início da década de 90 o Movimento Negro, através dos seus encontros regionais, retoma a pauta “Negro e Educação”. Ainda nesta década, deve se destacar aquele que talvez tenha sido o mais marcante evento desse período; a Marcha Zumbi dos Palmares que contou com cerca de 30 mil participantes. Na Marcha, ocorrida em 20 de novembro de 1995, os organizadores foram recebidos na sede do governo brasileiro pelo então Presidente da República, Fernando Henrique Cardoso (FHC). Mais uma vez, as lideranças dos Movimentos Sociais Negros denunciaram ao governo a discriminação racial, e entregaram ao chefe de Estado o Programa de Superação do Racismo e da Desigualdade Racial, que continha propostas de combate ao racismo e às suas conseqüências virulentas. Entre essas propostas destaca-se a implementação da Convenção Sobre Eliminação da Discriminação Racial no Ensino, e o Desenvolvimento de ações afirmativas para acesso dos negros aos cursos profissionalizantes, à universidade e às áreas de tecnologia de ponta.
No mesmo dia da Marcha Zumbi dos Palmares, o governo Brasileiro criou por meio de decreto, o Grupo de Trabalho Interministerial para a Valorização da População Negra (GTI), que era composto por oito membros da sociedade civil ligados ao movimento negro, um representante de cada um dos ministérios (Justiça, Cultura, Educação, Saúde, Esporte, Planejamento, Relações Exteriores e Trabalho), um membro da Secretaria de Assuntos Estratégicos da Presidência e outro da Secretaria de Comunicação Social da Presidência, todos designados pela Presidência da República. Nesse contexto, a composição do GTI era favorável ao Estado que detinha a maioria das cadeiras. Além disso, algumas críticas foram dirigidas a este Grupo de Trabalho, que só foi instalado um ano depois, em 2006 e não foi organizado para cumprir adequadamente os seus objetivos, visto que não tinha um corpo técnico suficiente para a realização de todas as suas funções. Também não dispunha de infraestrutura adequada, menos ainda de orçamento próprio para seu funcionamento.
Outros grupos ainda foram criados no governo FHC (1994-2001) como o Grupo de Trabalho para a Eliminação da Discriminação no Emprego e na Ocupação (GTEDEO). Mas, se não surtiram efeito no plano material, na aritmética política o surgimento destes canais de comunicação e diálogo fortaleceram a penetração da sociedade civil organizada, através dos movimentos sociais negros na estrutura política administrativa do Estado. De forma objetiva, foi possível pautar o Estado brasileiro sobre as desigualdades raciais e o racismo velado existentes na nossa sociedade. Tal constatação, aliada à luta dos movimentos negros e ao enfrentamento da questão racial no país, fez o governo Brasileiro, apontar, pela primeira vez na história, a possibilidade de efetivação de políticas de ações afirmativas.
Mais tarde, em 2001, ocorreu na cidade sul-africana de Durban a III Conferência Mundial contra o Racismo, Discriminação Racial, Xenofobia e Intolerância Correlata. Esta Conferência fortaleceu no Brasil a discussão sobre a necessidade de ações afirmativas para o acesso de negros ao ensino superior público. Neste período, conforme dados do IPEA (2001), os negros representavam apenas 22 por cento do corpo discente das Instituições públicas e privadas. Este debate tomou grandes proporções e passou a figurar na agenda política do país.
Após a eleição de Luiz Inácio Lula da Silva e, sob pressão dos movimentos negros foi criada a Secretaria Especial de Políticas de Promoção da Igualdade Racial (Seppir). Em seu discurso oficial, Lula —assim como FHC— reconheceu que há discriminações e desigualdades raciais no país, rompendo com o antigo discurso da Democracia Racial. Entretanto, mais que o governo anterior, este avança e envia ao Congresso Nacional Brasileiro o Projeto de Lei 3.627, de 20 de maio de 2004, que “institui Sistema Especial de Reserva de Vagas para estudantes egressos de escolas públicas, em especial negros e indígenas, nas instituições públicas federais de educação superior e dá outras providências”. A partir daí, insere-se no cenário nacional diversas discussões sobre a questão racial em números e proporções nunca antes vistos. Intelectuais, militantes, estudiosos e sociedade em geral passam a se posicionar frente às iniciativas do governo federal.
Apesar do recorte da Lei 3.627/2004 ter caráter prioritariamente social, reservando nas Instituições Federais de Ensino Superior 50 por cento das vagas para egressos da escola pública, com uma reserva mínima e proporcional à presença de pretos, pardos e indígenas nas unidades da federação, o tema que predominou na imprensa brasileira foi a criação de cotas para negros nas universidades públicas, inclusive, muitas vezes o debate sobre as ações afirmativas foi reduzido à esta discussão, como se uma fosse sinônimo exato da outra.
A discussão sobre cotas raciais no Brasil foi intensa, porque colocou em xeque o mito brasileiro de democracia racial. Embora o Projeto de Lei 3.627 não tenha se tornado lei, as universidades públicas começaram a implementar suas próprias políticas de ação afirmativa no início dos anos 2000. As cotas chegaram ao Supremo Tribunal Federal através de uma ação contra o sistema de reserva de vagas na Universidade de Brasília (Unb). Em uma sessão histórica, em 2012, o julgamento da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) n. 186 admitiu, de modo unânime, a constitucionalidade da reserva de vagas em universidades públicas com base no critério racial e se torna um marco da validação da política.
Implementação da Lei 12.711
Até meados do ano de 2012, 129 instituições de ensino (IES) no país adotavam algum tipo de política afirmativa no acesso (bônus, acréscimo de vagas ou cotas). Dentre essas, as que adotavam o critério racial somavam 52 IES e outras 94 tinham a origem em escola pública como critério. Se focarmos apenas nas Instituições Federais, observaremos que antes da Lei de Cotas, das 59 universidades federais, apenas 23 tinham sistema de reserva de vagas com critério racial (cota ou subcota), enquanto dos quarenta institutos federais e CEFET, apenas cinco dispunham desse tipo de ação afirmativa.
A Lei 12.711, sancionada em agosto de 2012 pela Presidenta Dilma Rousseff, torna obrigatória a reserva de vagas para pretos, pardos, indígenas (PPI), alunos de escola pública e de baixa renda nas instituições federais de ensino superior e técnico. Na lei, ficou definido que seria reservada, em 2013, pelo menos 12,5 por cento do número de vagas ofertadas e, ao longo dos quatro anos seguintes, a implantação ocorreria de forma progressiva até chegar aos 50 por cento da oferta total, o valor firmado como percentual mínimo.
Logo de início a Lei de Cotas impeliu as universidades federais e institutos a adotar o critério racial para o acesso, o que resultou em um aumento de 225 por cento, entre 2012 e 2014, das vagas reservadas para pretos, pardos e indígenas, segundo levantamento realizado por Daflon, Feres Júnior e Moratelli. Já em 2016, fase final da implementação da lei, observa-se uma ampliação do percentual de vagas destinadas à população negra, esse percentual, em cada região, vai se aproximando da participação da população negra no total da população.
A importância da lei e seus impactos são observados e tabulados por inúmeros estudos e pesquisas. Seus desdobramentos estão no perfil discente que Senkevics e Mello, analisando os dados do Censo da Educação Superior e do Exame Nacional do Ensino Médio (Enem), traçam das instituições federais antes e depois das cotas. Os pesquisadores observam que entre 2012 e 2016 a proporção de pretos, pardos e indígenas provenientes do ensino médio público, aumentou consideravelmente nas IFES. Conforme os autores, em 2012, antes de a lei entrar em vigor, 55 por cento dos ingressantes das instituições federais haviam se diplomado no ensino médio público; quatro anos depois, esse percentual salta para 64 por cento. Se analisados somente o grupo PPI (pretos, pardos e indígenas) da rede pública, este número sai de 28 por cento para 38 por cento dos ingressantes no mesmo período, sendo, portanto, o maior crescimento relativo entre todo o público-alvo da lei.
Em estudo anterior, Reis observa que há um cenário em que os números apontam resultados positivos das políticas adotadas ao longo da última década visando o aumento do número de estudantes na educação superior, particularmente aqueles vindo de grupos até então sub representados na universidade.
Dentre os resultados positivos e dos desdobramentos possíveis para uma efetivação da lei como uma política pública ampla e objetiva, tem-se a criação dos comitês de heteroidentificação, cuja função está em verificar, conferir e auferir sobre as autodeclarações de renda, deficiência física, origem escolar, raça e etnia. Essas comissões reúnem membros da comunidade acadêmica e sociedade civil e se fundamentam nos dados e estudos científicos amplamente divulgados no país.
Outro desdobramento de grande relevância foi a criação da Lei 12.990/2014 que em seu caput afirma: “Reserva aos negros 20% (vinte por cento) das vagas oferecidas nos concursos públicos para provimento de cargos efetivos e empregos públicos no âmbito da administração pública federal, das autarquias, das fundações públicas, das empresas públicas e das sociedades de economia mista controladas pela União”.
Esse processo foi de grande importância para empregabilidade de pretos e pardos, principalmente, nas próprias instituições federais de ensino superior, onde a presença de docentes da raça negra ainda é significativamente inferior aos não negros.
Academicamente, ocorreram alguns desdobramentos da Lei de Cotas, que ampliaram as oportunidades para os discentes desses grupos em integrar de forma propositiva os campos científicos e de pesquisa das instituições. A criação do Programa Institucional de Bolsas de Iniciação Científica–Ações Afirmativas (PIBIC-AF), que estabeleceu um quantitativo de vagas para fortalecer a presença de estudantes ingressantes pelas políticas afirmativas na iniciação à pesquisa.
Outra ação que merece destaque é o estabelecimento de cotas para acesso a pós-graduação. A UNEB, Universidade Estadual da Bahia, em 2002, foi a primeira universidade pública no país a estabelecer políticas afirmativas para o acesso de negros e indígenas à pós-graduação. Venturini levanta a hipótese de que as medidas afirmativas na pós-graduação nasceram ao mesmo tempo em que aquelas voltadas para a graduação, entretanto o seu desenvolvimento se deu de forma diferenciada, tanto em termos de ingresso na agenda governamental, quanto a sua difusão pelas instituições do país. Os estudos de Venturini apontam ainda para um total de 737 programas de pós-graduação com algum tipo de ação afirmativa para o acesso.
Somadas, estas políticas possibilitaram aos negros e negras serem protagonistas e autores das pesquisas e estudos que tratam sobre raça, racismo, desigualdades e violências contra essa parcela da população. Neste sentido, as vozes subalternizadas do antes das políticas de cotas, agora passam a se insurgir a partir de uma real condição social de existir e se perceber na sociedade.
Os desafios
A importância da Lei 12.711/2012, para mitigar o racismo e coibir as desigualdades raciais no acesso à educação superior em nosso país, tem grande relevância paradigmática e política no contexto da sociedade brasileira. Raça, renda e origem escolar sempre foram parâmetros de distinção desclassificatória da população preta e parda neste país. No imaginário coletivo da sociedade estes indivíduos não eram dotados de capital humano (conhecimento, habilidades, aptidões e competências) suficientes para atuarem em determinadas posições e ocuparem determinados postos de trabalho.
A partir de inúmeros debates e insurgências é que é definida a Lei de Cotas, como ficou popularmente conhecida a Lei 12.711/2012. E, aqueles princípios excludentes e desclassificatórios que margeavam o “modelo civilizatório brasileiro”, passam a ser critérios de acesso dessas populações às Instituições Federais de Ensino Superior. Este novo modelo imposto às elites econômicas e políticas do país colocou em xeque as estruturas de poder que asseguravam aos seus herdeiros a continuidade despreocupada da sua condição e posição de classe. De fato, foi a partir de uma lei, que indivíduos social e historicamente excluídos, passaram a figurar como protagonistas de sua própria história, e contracenar nos espaços performáticos da educação e do trabalho, papéis antes inalcançáveis para estes grupos sociais.
Mas, na percepção utópica que circunda o horizonte e o imaginário coletivo da sociedade brasileira, registra-se que são homens e mulheres que sempre estiveram submersos nas estatísticas, perfilando desfavoráveis indicadores sociais e econômicos. O lugar utópico passa a ser construído a partir da universidade e da mobilidade social, que, para as famílias destes jovens, se torna possível pela aquisição do diploma universitário.
Neste sentido, acessar a universidade é um sonho realizado para grande parte dos jovens brasileiros, mas para além do acesso, a permanência no ensino superior também deve ser considerada como parte da política afirmativa e nesse aspecto, há de se observar o importante papel do PNAES (Programa Nacional de Assistência Estudantil), essencial para que parcela significativa de discentes possa ter assegurada alimentação, moradia, transporte e outros tantos elementos fundamentais para a permanência material.
A utopia que resgata a autoestima para acessar e permanecer na universidade e, para, além disso, assegurar de forma digna a condição de estudante, suprindo as necessidades básicas/materiais e simbólicas para o sobreviver individual e coletivo deve estar no conjunto das políticas públicas que asseguram a manutenção e existência das ações afirmativas.
Neste ano de 2022, em que a Lei 12.711 completa 10 anos, tramitam no Congresso nacional algumas propostas. De um lado há projetos de ampliação do prazo para revisão da lei ou da sua transformação em política permanente no país. Como é o caso do Projeto de Lei 1788/2021 de autoria do Deputado Bira do Pindaré (Partido Socialista Brasileiro–Maranhão). Nesta proposta, a revisão da Lei de Cotas é transferida para 2042 (aumento de 30 anos). O argumento do Deputado é o de que a lei continua atual e extremamente necessária. O Projeto de Lei 3422/2021 de autoria do Deputado Valmir Assunção (Partido dos Trabalhadores–Bahia) e assinado também por outros 39 parlamentares, propõe a ampliação do prazo para revisão da Lei de Cotas, neste projeto de lei o prazo seria o ano de 2062 e sugere medidas complementares, tais como a criação do Conselho Nacional das Ações Afirmativas no Ensino Superior, a fim de estimular e realizar avaliação permanente da lei. Vale dizer que o PL 3422 foi apensado ao Projeto 5384/2020 de autoria da Deputada Maria do Rosário (Partido dos Trabalhadores–Rio Grande do Sul) cuja proposta é tornar permanente a política de cotas para o ingresso de pretos, pardos, indígenas, pessoas com deficiência e alunos de escolas públicas em instituições federais de ensino. No Senado Federal também há o Projeto de Lei 4656/2020 de autoria do Senador Paulo Paim (Partido dos Trabalhadores–Rio Grande do Sul) que estabelece a revisão da Lei de Cotas a cada 10 anos e propõe que a política seja aplicada a todos os processos seletivos para ingresso nos cursos de graduação também das instituições privadas.
Por outro lado, há propostas que defendem a exclusão do critério racial para o acesso ao ensino superior. É o caso do Projeto de Lei 4.125/2021 de autoria do Deputado Kim Kataguiri (Partido Democratas–São Paulo). O projeto propõe que as cotas sejam destinadas exclusivamente aos estudantes de baixa renda, revogando os artigos da lei que reserva vagas para pretos, pardos, indígenas e pessoas com deficiência. O argumento do deputado é que as cotas raciais são inconstitucionais. Vale lembrar que Kataguiri pertence ao mesmo partido que em 2012, entrou com uma ação contra as cotas no Supremo Tribunal Federal e que conforme já relatamos a ADPF 186 julgou, por unanimidade, a constitucionalidade do sistema de reserva de vagas com base em critérios raciais.
Nestes 10 anos da Lei 12.711, o Brasil registrou importantes avanços na democratização do ensino superior e acumulou um importante debate, além de um conjunto de trabalhos científicos que dão conta de apresentar o sucesso dessa política, mas também dos desafios que ainda estão postos para que possamos alcançar a verdadeira equidade na educação e, em particular, no ensino superior brasileiro. É fato que o cenário político brasileiro, na atualidade, é muito delicado. Estamos vivenciando um governo negacionista, contrário à ciência e a tudo que se produz nas Universidades. Será necessário resistir e mobilizar para que não haja nenhuma redução na Lei de Cotas. A democratização do acesso e a garantia da permanência exitosa são fundamentais para uma universidade brasileira mais plural.
Dyane Brito Reis é doutora em Educação, Professora Associada III CAHL/UFRB e Docente do Programa de Pós-Graduação em Políticas Sociais e Território (UFRB).
José Raimundo Santos é doutor em Ciências Sociais, professor Adjunto CAHL/ UFRB e tutor do PET Acesso e Permanência de Jovens de Comunidades Negras Rurais no Ensino Superior.
